Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 565/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C. i Z. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w W., stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Uchwałą z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] Rada Miejska w Staszowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit, h ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g) oraz art. 58, 59 ust. 1, 2 i 6 i art. 61 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą; przekształciła z dniem 1 września 2012 r. Publiczną Szkołę Podstawową w W. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy l-VI, w szkołę o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III (§ 1). Zgodnie z § 2 tej uchwały uczniom zamieszkałym w obwodzie Publicznej Szkoły Podstawowej w W. podejmującym naukę w klasie IV - V! zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w M. wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych -Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w M. lub w Publicznej Szkole Podstawowej im. P. w C. wchodzącej w skład Zespołu Szkół - Publiczna Szkoła Podstawowa im. P. i Publiczne Gimnazjum w C., zgodnie z ich obwodami ustalonymi odrębną uchwałą.
W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że rodzice uczniów zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły poprzez zorganizowanie spotkania, zamieszczenie uchwały na stronie internetowej i BiP tut. Urzędu, wywieszenie na tablicy ogłoszeń w przekształcanej placówce oraz korespondencyjnie. Pismem z [...] marca 2012r. Świętokrzyski Kurator Oświaty przedstawił pozytywną opinię dotyczącą przekształcenia szkoły. Uchwała została również zaopiniowana przez organizacje związkowe działające w przekształcanej placówce.
Skargę na powyższą uchwałę złożyły M.C. i Z. D. zarzucając naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 167), zwanej dalej ustawą o związkach, poprzez podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w W. dnia [...] lutego 2012r, tj. dzień po przekazaniu jej projektu do zaopiniowania związkom zawodowym, co w konsekwencji doprowadziło do braku zagwarantowania tym związkom wyrażenia opinii w ustawowym terminie 30 dni. Skarżące podniosły, że opinia Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ Solidarność w sprawie zamiaru przekształceń placówek oświatowych na terenie gminy Staszów wpłynęła do Burmistrza Miasta i Gminy Staszów dnia [...] marca 2012r., a więc już po podjęciu przekazanej do zaopiniowania uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły w Wiśniowej. Wskazały, że przedstawiona przez związki opinia de facto dotyczyła uchwały już podjętej, a nie jej projektu.
Naruszenia powyższego przepisu skarżące upatrywały też w podjęciu uchwały o przekształceniu Publicznej Szkoły Podstawowej w W. bez przedstawienia jej projektu do zaopiniowania związkom zawodowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi Z. D. a nadto o oddalenie skargi skarżących. Odnośnie skargi Z. D. zarzucił, że została wniesiona z uchybieniem terminu. Natomiast brak legitymacji do wniesienia skargi organ upatrywał w tym, że skarżące nie wykazały naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach organ podniósł, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Rada dysponowała pozytywną opinią związku zawodowego w sprawie zamiaru przekształceń placówek oświatowych na terenie Gminy Staszów.
W odpowiedzi na powyższe skarżące podniosły, że Z. D. wniosła skargę w ustawowym terminie, a co do zarzutu braku interesu prawnego podkreśliły, że przekształcenie Publicznej Szkoły Podstawowej w W. wpłynęło bezpośrednio na ich sytuację prawną, gdyż obie straciły pracę.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 4 grudnia 2013r. skarżące zarzuciły dodatkowo, że nie wszyscy rodzice uczniów Publicznej Szkoły Podstawowej w W. zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia tej szkoły w terminie 6 miesięcy wynikającym z art. 59 ustawy, a dwoje z nich w ogóle nie zostało zawiadomionych. Ponadto, ich zdaniem, naruszony został art. 59 ust. 6 w zw. z art.
Sygn. akt I OSK 861/14 63 ustawy poprzez wadliwe określenie daty przekształcenia szkoły na dzień 1 września 2012r., zamiast na dzień 31 sierpnia 2012 r. Zarzuciły też naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez zaniechanie promulgowania zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
W odpowiedzi na powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu przez członków koła NSZZ Solidarność, a nie imiennie przez skarżące. Z ostrożności procesowej wniósł jednocześnie o oddalenie skargi, podtrzymując zarzut braku interesu prawnego, który nie może wynikać z przepisów prawa pracy. Zakwestionował także pogląd o konieczności przekształcenia szkoły z dniem 31 sierpnia 2012 r., skoro rok szkolny rozpoczyna się 1 września i z tym dniem, a nie z poprzednim przekształcenie powinno nastąpić. Podniósł, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie było obowiązku zamieszczania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skargi, ocenił dopuszczalność wniesienia skargi przez Z. D. w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uznał, że została ona wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.)
Sąd I instancji uznał także, że organ nie ma racji zarzucając nieprawidłowość w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, wezwanie skierowane do Rady Miejskiej w Staszowie, datowane na [...] marca 2013r., podpisane "członkowie Koła NSZZ "Solidarność" w Zespole Placówek Oświatowych w W.", wskazywało, że w ten sposób skarżące podkreśliły jedynie swoją przynależność do konkretnego związku zawodowego, a nie występowały w jego imieniu i na jego rzecz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska organu odnośnie braku wykazania interesu prawnego po stronie M.C. i Z. D., w szczególności stanowiska, że nie może on wynikać z przepisów prawa pracy, a jedynie z przepisów prawa administracyjnego. Sąd wskazał na wyrok NSA, z
Sygn, akt I OSK 861/14 którego wynika, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok z 20 stycznia 2010r.w sprawie I OSK 1016/09). Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie pogląd, że nauczyciel ma interes prawny w wywiedzeniu skargi na uchwałę o likwidacji (przekształceniu) szkoły, w której jest zatrudniony, nawet na uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących było oczywiste, gdyż nie ulega wątpliwości, że likwidacja jednostki, w której były zatrudnione, wpłynęła bezpośrednio na ich stosunek pracy. Wynikało to wprost ze złożonych do akt sprawy wypowiedzeń stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania, skierowanych do
M.C. i Z. D..(k. 426 i 427).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji podkreślił, że została ona podjęta w oparciu o art. 59 ust. 1, 2 i 6 ustawy, zgodnie z którymi szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie natomiast do ust. 2 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.
Sąd I instancji, przywołując mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 59 ust. 1, 2 i 6 ustawy, stwierdził, że procedurę przekształcenia szkoły charakteryzuje dwuetapowość - najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, a następnie uchwała o przekształceniu szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze przedsięwzięcia określonych działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi prawną legitymację do podjęcia uchwały w sprawie
Sygn. akt I OSK 861/14 przekształcenia szkoły. Wskazał, że zgodnie z § 1 uchwały intencyjnej Rady Miejskiej w Staszowie z [...] lutego 2012 r. (Nr [...]), organ ten podjął zamiar przekształcenia z dniem 1 września 2012 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w W. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I - VI w szkołę o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy ! - III.
Sąd I instancji przywołał uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 sygn. I OPS 2/10, zgodnie z którą uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły i uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż pismem z [...] lutego 2012r. (data wpływu do adresata [...] lutego 2012r.) Burmistrz Miasta i Gminy Staszów poinformował Międzyszkolną Komisję Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. o zamiarze podjęcia uchwały intencyjnej w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w W. W ocenie Sądu, nie budziło wątpliwości, że obowiązek przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania związkowi zawodowemu z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach został spełniony. Sąd I instancji uznał, że dla zachowania tego obowiązku nie ma znaczenia okoliczność, iż uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły z [...] grudnia 2012r. podjęta została bez znajomości stanowiska NSZZ Solidarność, które zostało wyrażone dopiero w piśmie z [...] marca 2012r. i wpłynęło do organu [...] marca 2012r. Opinia wyrażona przez związek zawodowy nie ma bowiem charakteru wiążącego. Sąd ! instancji stanął na stanowisku, że skoro opinia w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej w W. znana była organowi uchwałodawczemu w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o przekształceniu szkoły z dnia [...] marca 2012 r, to zarzut przedstawienia NSZZ Solidarność projektu uchwały intencyjnej w przeddzień jej podjęcia, nie jest trafny.
Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że został dopełniony obowiązek poinformowania o zamiarze przekształcenia szkoły właściwego kuratora oświaty. Świętokrzyski Kurator Oświaty w Kielcach pismem z dnia [...] marca 2012 r.
Sygn. akt I OSK 861/14 pozytywnie zaopiniował projekt uchwały w przedmiocie przekształcenia szkoły (k. 134-141).
Sąd I instancji stwierdził, że o uwzględnieniu skarg i w konsekwencji stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a., zadecydował fakt podjęcia zaskarżonej uchwały bez dopełnienia obowiązku z art. 59 ust. 1 ustawy. W przepisie tym prawodawca sformułował ustawowy nakaz powiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły, przez organ prowadzący szkołę, rodziców uczniów o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza ich małoletnie dziecko. Przy czym, nie określono formy, w jakiej takie zawiadomienie powinno nastąpić, aby można było uznać je za skuteczne.
Zdaniem Sądu I instancji, dla wykazania, że wymóg zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły został spełniony, z pewnością nie wystarczy powołać się tylko na toczącą się np. na łamach lokalnej prasy, radia lub telewizji, debatę publiczną. Nie ulega także wątpliwości, że zawiadomienie nie musi nastąpić na piśmie. Powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust.1. Podkreślił jednocześnie, że czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej.
Sąd I instancji wyraził pogląd, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji czy przekształcenia jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji (przekształcenia), najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Zaznaczył, że liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji (przekształcenia), np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba -faktycznie z tej możliwości skorzystał. Ponieważ powiadomienia organów i osób, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy stanowią przesłankę ważnej i skutecznej prawnie likwidacji (przekształcenia), która dokonuje się w procedurze uchwałodawczej przed organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie w procedurze administracyjnej, dlatego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie będą miały zastosowania, także w zakresie doręczeń.
Sygn. akt! OSK 861/14
Ponadto Sąd wskazał, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, wedle którego termin sześciomiesięczny, o którym mowa w art. 59 ust.1 ustawy, trzeba uznać nie za termin procesowy, a!e materialnoprawny, co przemawia dodatkowo za stanowiskiem o braku podstaw do stosowania przepisów rozdziału 10 działu II kpa (por. także Komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty, M. Pilich, ABC 2012).
Sąd I instancji wskazał, że uchwała intencyjna podjęta została w dniu [...] lutego 2012r. Do zachowania terminu 6 miesięcy, o jakim mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, niezbędnym było doręczenie rodzicom uczniów zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły najpóźniej w dniu [...] lutego 2012r. Z nadesłanej Sądowi dokumentacji wynikało, że większość rodziców została zawiadomiona o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w W. z uchybieniem powyższego terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy. Sąd przedstawił swoje ustalenia w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji, wykazane naruszenia prawa w zakresie niezachowania terminu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy spowodowały konieczność uwzględnienia skargi.
Sąd I instancji uznał za zasadny także zarzut naruszenia zaskarżona uchwałą art. 59 ust.1 i 6 w zw. z art. 63 ustawy. W ocenie Sądu, zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, szkoła publiczna może zostać przekształcona z końcem roku szkolnego, który przypada - stosownie do art. 63 ustawy - na 31 sierpnia, dlatego szkołę można przekształcić obligatoryjnie jedynie z tym właśnie dniem. Sąd uznał, że termin przekształcenia (likwidacji) ustanowiony został przez bezwzględnie obowiązujący przepis ustawy, dlatego ani organ prowadzący ani sprawujący nadzór pedagogiczny, nie mogą wyznaczyć innej daty przekształcenia placówki. W ocenie Sądu, zawarcie w treści zaskarżonej uchwały postanowienia, że szkołę "przekształca się z dniem 1 września 2012r.", naruszyło prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast poglądu skarżących, że uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Zaznaczył, że niezaliczenie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego ma ten skutek, że mimo stwierdzenia, iż narusza ona prawo, Sąd nie może stwierdzić jej nieważności, gdyż upłynął rok od jej podjęcia, co wynika z treści art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Gmina Staszów, reprezentowana przez radcę prawnego umocowanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Staszów. Zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przypadku nie uwzględnienia przez NSA zarzutów naruszeń przepisów postępowania, na podstawie art, 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M.C. i Z. D..
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.:
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podjęcie uchwały Rady Miejskiej w
Staszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia
Publicznej Szkoły Podstawowej w W. naruszyło interes prawny zatrudnionych w szkole nauczycieli: M. C. i Z. D., art. 59 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie spełnia przewidzianego powyższym przepisem obowiązku zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły, wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia, nadanie w polskiej placówce pocztowej pisma zawierającego treść informującą o zamiarze przekształcanej szkoły w ostatnim dniu wskazanego terminu, a tym samym przyjęcie, iż wyżej wskazany przepis wymaga doręczenia rodzicom uczniów zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły najpóźniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy,, prowadzi do wniosku, iż dla dochowania obowiązku zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły, wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia należy przyjąć nadanie w polskiej placówce pocztowej pisma zawierającego treść informującą o zamiarze przekształcenia szkoły najpóźniej w ostatnim dniu wskazanego terminu;
art. 59 ust. 1 i 6 w zw. z art. 63 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przekształcenie szkoły z dniem 1 września narusza prawo, bowiem termin przekształcenia szkoły został ustanowiony przepisem bezwzględnie obowiązującym, wskazując, iż szkołę można przekształcić z końcem roku szkolnego.
Natomiast, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, upatrywała w naruszeniu:
- 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenia zasady orzekania na podstawie akt sprawy, poprzez pominięcie części materiału dowodowego, tj. pominięcie znajdujących się w aktach postępowania dowodów nadania przesyłek w placówce polskiego operatora publicznego zawierających zawiadomienie o zamiarze przekształcenia Publicznej
Szkoły Podstawowej w W. do rodziców części uczniów, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie tego materiału dowodowego spowodowała uwzględnienie skargi i uznanie, iż uchwała Rady Miejskiej w Staszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Publicznej
Szkoły Podstawowej w W. narusza prawo, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek naruszenia z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, iż nie doręczono skutecznie zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły rodzicom uczniów w sytuacji, gdy doręczenie było prawidłowe, a zatem Sąd I instancji niewłaściwie i w sposób niespójny ocenił zebrany sprawie materiał dowodowy, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna i niespójna ocena tegoż materiału dowodowego spowodowała uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące, reprezentowane przez adw. B. S., wniosły o jej oddalenie albowiem zarzuty tam podniesione, ich zdaniem, są chybione, a nadto wniosły o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odrębnej, osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżące podniosły nowe zarzuty pod adresem skarżonej uchwały z prośbą o "dołączenie ich do akt sprawy". Kolejne zarzuty skarżące sformułowały w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Na zarzuty podniesione w tym piśmie odpowiedziała Gmina Staszów pismem z dnia [...] maja 2014 r. Na rozprawie skarżące złożyły do akt nowe pismo procesowe z datą [...] lipca 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec tego kontrola zaskarżonego wyroku prowadzona być musi w zakresie podniesionym w podstawach skargi kasacyjnej.
Z uwagi na aktywność skarżących w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, której wyrazem są cztery pisma procesowe i wypowiedź na rozprawie, formułujące nowe zarzuty dotyczące zaskarżonego wyroku, należy wyjaśnić, na czym polega ograniczenie rozpoznania sprawy przez NSA, unormowane w art. 183 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis określa zakres związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia, tj. skargi kasacyjne (zasada ograniczonej kognicji tego sądu). Innymi słowy, to skarżący kasacyjnie określa ten zakres poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.sa.). NSA nie może zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionym w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i musi skoncentrować swoją uwagę na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie.
Oznacza to m. in., że NSA nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu w jego całokształcie. Strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej może wnieść odpowiedź na skargę kasacyjną zgodnie z art. 179 p.p.s.a, W odpowiedzi można podnosić zarzuty i argumenty przeciwko wskazanym podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu. Przedmiotem odpowiedzi na skargę kasacyjną nie można natomiast uczynić wskazania na nowe fakty lub dowody na poparcie swoich zarzutów i żądań, wykraczających poza granice skargi kasacyjnej (patrz komentarze do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, np. pod. red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013 r., wyd. 2, s. 658-659 oraz 663-665; pod red. J. P. Tarno, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2012 r., wyd. 5, 485-486 oraz 491-494).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była uchwała Rady Miejskiej w Staszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w W., przywoływana dalej jako uchwała w sprawie przekształcenia szkoły.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Jednak w niniejszej sprawie właściwszym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem rozpatrzenie zarzutu nieprawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły zależy od interpretacji obowiązku takiego zawiadomienia, określonego prawem materialnym.
Także od interpretacji tego obowiązku zależy ocena czy pominięcie - jak twierdzi skarżący kasacyjnie - znajdujących się w aktach sprawy dowodów nadania przesyłek zawierających przedmiotowe zawiadomienia, narusza art. 133 § 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego poprzez uznanie, że nauczycielkom przekształconej szkoły służy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Staszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w W. Od stanowiska w tej kwestii zależy ocena skargi jako dopuszczalnej bądź niedopuszczalnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie skarżące mogły powołać się na naruszenie ich interesu prawnego na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały. Powyższe stanowisko zgodne jest z linią orzeczniczą sądów administracyjnych z ostatnich lat (zob. np. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2629/12, cbois).
Argumentując na rzecz takiego poglądu, należy wskazać, że istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień, itp. (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd.
II, 2006.r., s. 271-274 oraz J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: "Gospodarka-Administracja-Samorząd" pod red. H. Oiszewskiego, B. Popowskiej. Poznań 1997 r., s. 615-617).
Zwłaszcza w kontekście tego ostatniego przykładu, przypomnieć należy, że Sąd I instancji zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy akty wypowiedzenia stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania, skierowane do M. C. i do Z. D. W aktach tych wskazuje się, że przyczyną wypowiedzenia były zmiany organizacyjne w szkole, które powodują brak możliwości dalszego zatrudnienia. Naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie upatrywać więc można w utracie już zdobytych uprawnień przez nauczycielki. Sytuacja prawna obu nauczycielek w związku z zamiarem likwidacji szkoły, w której są (były) zatrudnione, odpowiada zatem schematowi badania kwestii naruszenia interesu prawnego w ujęciu art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższy wniosek opiera się także na argumentacji podnoszonej w orzeczeniach sądów administracyjnych. Warto zwrócić uwagę zwłaszcza na te wyroki, w których podnosi się, że stwierdzenie nieważności uchwały intencyjnej skutkować może uwzględnieniem powództwa skarżących nauczycieli o przywrócenie do pracy.
Odmienna wykładnia naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, czyniąc prawo do sądu całkowicie iluzorycznym w sytuacji, w której roszczenie wynikające z normy prawa materialnego (prawa pracy) nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy,
Sygn. akt I OSK 861/14 skutkującej następnie likwidacją dotychczasowego pracodawcy (zob. m. in. wyrok WSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 397/08, cbois).
Przechodząc do kwestii merytorycznych, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie zaprezentowanego w ramach obu podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię w zakresie nałożonego na organ prowadzący szkołę obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, oraz naruszenia art. 59 ust. 1 i 6 w zw. z art. 63 ustawy poprzez błędne ich zastosowanie w zakresie oznaczenia daty przekształcenia szkoły. Sformułowanie tego ostatniego zarzutu wskazuje, że skarżącemu w istocie chodzi o wykładnię wskazanych przepisów. Dodać należy, że w obu kwestiach wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny i zaprezentowane poniżej argumenty są zgodne z przeważającą linią orzeczniczą tego Sądu.
Odnośnie kwestii dotyczącej zawiadomień rodziców uczniów likwidowanej szkoły należy przypomnieć, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu.
Termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 39-49 K.p.a.) - por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r, sygn. akt I OSK 2630/12, niepublikowany, cbois) Ustalenie, czy w konkretnej sytuacji do takiego zawiadomienia doszło, wymaga analizy treści pojęcia "zawiadomienie" użytego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zaznaczyć należy, że wykładnia językowa nie jest wystarczająca. Należy zatem sięgnąć także do interpretacji celowościowej i systemowej.
Celem instytucji zawiadomienia jest umożliwienie rodzicom uczniów likwidowanej szkoły obserwowania procesu likwidacji włącznie z możliwością zaskarżenia uchwały likwidacyjnej oraz dokonania wyboru między kontynuowaniem przez dziecko obowiązku szkolnego w szkole wskazanej przez organ prowadzący a kontynuowaniem nauki w innej szkole. Zatem, o dokonaniu zawiadomienia rodziców uczniów zgodnie z omawianym przepisem można mówić wtedy, gdy rodzice uzyskają informację o zamiarze likwidacji szkoły. Odebranie pisma zawierającego informację o zamiarze likwidacji szkoły wymaga zaznajomienia się z treścią tego pisma. Ustalenie tej okoliczności przez organ jest z natury rzeczy niemożliwe. Z tego powodu pojęcie zawiadomienia określone w art. 59 ust. 1 należy odczytywać od strony obowiązków organu w zakresie przekazania informacji. Chodzi o stworzenie rodzicom przez organ realnej możliwości uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły (por. Mateusz Pilich "Ustawa o systemie oświaty.
Komentarz", ABC 2012, teza 8 i 9 do art. 59; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 608/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 58/13 niepublikowane, cbois).
Przepis art. 59 ust. 1 nie określa formy zawiadomienia. Jak już wskazano, musi ona jednak umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazywaną informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację dokonania zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Forma zawiadomienia nie powinna być wybierana bez uwzględnienia daty podjęcia uchwały i czasu, który pozostał do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 59 ust.
1. W sytuacji, gdy rada gminy podejmuje uchwałę na krótko przed rozpoczęciem biegu sześciomiesięcznego terminu przed terminem likwidacji (jak w niniejszej sprawie), należy wybrać takie formy zawiadomienia, które realnie umożliwią dotarcie informacji do rodziców uczniów co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1276/13, cbois).
Podsumowując, zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły powinno być dokonane przed upływem tak określonego terminu. Dokonanie zawiadomienia po upływie terminu wskazanego w w/w przepisie, powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, ONSA i WSA 2011/1/2; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11, niepublikowany, cbois).
Sygn. akt! OSK 861/14
W niniejszej sprawie, podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Staszowie o zamiarze przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w W. dnia [...] lutego 2012 r., czyli w przeddzień terminu, w którym zawiadomienie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły było prawnie skuteczne i wybór formy przesyłki pocztowej, uniemożliwiło uzyskanie przez wszystkich rodziców uczniów informacji o zamiarze likwidacji w terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że nadanie przesyłek w formie listów poleconych zawierających informację o zamiarze likwidacji szkoły nie jest tożsame z zawiadomieniem rodziców uczniów, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jak już podkreślano, konieczne jest bowiem, aby rodzice mieli realną możliwość uzyskania informacji o podjęciu uchwały intencyjnej w terminie określonym w analizowanym przepisie art. 59 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1276/13, cbois).
Stwierdzona przez Sąd I instancji bezskuteczność zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły skutkowała stwierdzeniem naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy przez zaskarżoną uchwałę o likwidacji szkoły.
Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego interpretacji art. 59 ust.1 i 6 w zw. z art. 63 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że przekształcenie szkoły z dniem 1 września nie narusza prawa. Uwzględnić należy, że w myśl art. 63 ustawy, rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku. Tak określone terminy, w tym termin likwidacji szkoły, są obligatoryjne, ponieważ określone zostały przepisem prawa publicznego, mającym charakter bezwzględnie obowiązujący. Zatem, ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może wyznaczyć innej daty likwidacji szkoły (Mateusz Pilich, komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawnej Lex).
Powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na art. 59 ust. 6 ustawy, w myśl którego przepisy w ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki, a zatem możliwym jest określenie daty przekształcenia na dzień 1 września, nie jest trafne. Możliwość odpowiedniego stosowania wymienionych przepisów w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki, nie może doprowadzić do zmiany (modyfikacji) terminów bezwzględnie obowiązujących. Dopuszczenie takiej możliwości mogłoby bowiem prowadzić do
Sygn. akt I OSK 861/14 obejścia bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa, jakim jest art. 63 ustawy. Taki pogląd odpowiada też linii orzeczniczej przyjętej przez sądy administracyjne (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 205/13, cbois, a także wyrok NSA z 5 maja 1998 r, sygn. akt II SA/Wr 1472/97, cbois).
W konsekwencji, za zasadne należy uznać stanowisko Sądu i instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przyjęcie w uchwale o przekształceniu szkoły publicznej, innego niż wynikający z art. 63 ustawy o systemie oświaty terminu przekształcenia szkoły, stanowi rażące naruszenie tego przepisu.
Wobec powyższego, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd ! instancji art. 59 ust. 1 i 6 w zw. z art. 63 ustawy należało uznać za chybiony.
Mając na względzie powyższe uwagi i wnioski, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nietrafne są też zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, z argumentacją tam zawartą. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji pominięcie części dowodów w postaci dowodów nadania przesyłek - zawiadomień do rodziców uczniów i w związku z tym - dokonanie niezgodnych ze stanem rzeczywistym ustaleń faktycznych, czym Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał oceny dowodów w postaci potwierdzeń nadania na poczcie zawiadomienia skierowanego do rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia szkoły oraz przydatności tych dowodów dla wykazania, czy skarżąca kasacyjnie dopełniła obowiązku związanego z zawiadomieniem rodziców.
Ponieważ wykazano, że fakt nadania przesyłek do rodziców uczniów z zawiadomieniem o zamiarze przekształcenia szkoły nie stanowi o wypełnieniu obowiązku "zawiadomienia", o jakim mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, wobec tego dowody nadania w/w przesyłek nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem, nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji nie uchybił zasadom sporządzenia uzasadnienia stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono podstawy prawne i faktyczne orzeczenia, zawiera ono wszystkie elementy stosownie do art, 141 §4 p.p.s.a.
Tak więc, w niniejszej sprawie nietrafne okazały się zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania wskazanych
Sygn. akt I OSK 861/14 w skardze kasacyjnej. Uzasadnione natomiast okazało się stanowisko Sądu I instancji o niezgodności z prawem zaskarżonej Uchwały.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.