Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2005r sygn. akt VISA/Wa 1106/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez A. S. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części dot. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] wymierzył A. S. karę pieniężną w łącznej wysokości 14.000 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i art. 5, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.) oraz do lp. 1.2.1. i lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy, powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że decyzja o nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 6000 zł. jest prawidłowa, gdyż przedsiębiorca wykonywał regularny transport osób bez wymaganego zezwolenia. W toku kontroli ustalono ponadto, że A. S. nie spełniał warunków określonych w art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nie posiadał licencji przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy. Organ I instancji, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt. 1 ustawy i w wysokości określonej w lp. 1.1.1. załącznika do ustawy, zasadnie zatem nałożył na skarżącego karę pieniężną 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie, stwierdził, że działalność gospodarczą podjął przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym. Mógł ją zatem wykonywać bez licencji do 1 stycznia 2004 r.. Skarżący zarzucił ponadto, że wymierzona mu kara pieniężna jest niewspółmierna do popełnionego przez niego wykroczenia. Nie uwzględnia również jego sytuacji materialnej i rodzinnej, w szczególności tego, że ma on na swoim utrzymaniu żonę i 10 letnią córkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1106/04, oddalił skargę A. S. w części dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia (pkt. 2 wyroku). Uchylił natomiast decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie (pkt. 1 wyroku), orzekając jednocześnie, że powołane decyzje w tej części nie podlegają wykonaniu (pkt. 3). Sąd I instancji uznał bowiem, że skarżący, dołączając do akt sprawy zaświadczenie o wpisie prowadzonej działalności do ewidencji działalności gospodarczej, wykazał, że od 18 kwietnia 1995 r. prowadził działalność gospodarczą, której przedmiot określony został jako "transport drogowy – usługi transportowe w zakresie przewozu osób i ładunku". Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w okresie 2 lat od wejścia w życie tego aktu prawnego powyższą działalność mógł nadal wykonywać bez licencji.
Skoro w dniu kontroli, tj. 9 grudnia 2003 r. nie musiał legitymować się licencją przewidzianą w art. 5 ust. 1 ustawy, to brak było jakichkolwiek podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok odnośnie pkt. 1 i 3 oraz wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części. Domagał się ponadto zwrotu kosztów postępowania. Ten ostatni wniosek na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. ograniczył do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bez kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi w zaskarżonej części zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż przedsiębiorca wykonujący transport drogowy osób, nieposiadający wydanego przed 1 stycznia 2002 r. zezwolenia na takie przewozy, objęty był hipotezą powołanego przepisu, przez co nie miał obowiązku posiadania licencji na transport drogowy osób, a ponadto mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania,tj. art. 1, art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 80, art. 77 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy faktu nieposiadania przez skarżącego jakichkolwiek zezwoleń, wydanych przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż skoro przedsiębiorca posiadał dokonany przed 1 stycznia 2002 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to spełniał wszystkie przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten dotyczył prowadzenia działalności w zakresie krajowego drogowego przewozu osób i odnosił się do obowiązku uzyskania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego także w zakresie przewozu osób.
Pojęcie "krajowy drogowy przewóz osób" nie zostało zdefiniowane w ustawie transportowej, nawiązuje ono jednak wyraźnie do terminologii uchylonej z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942, ze zm.). Ustawa ta regulowała co do zasady zarobkowe przewozy drogowe osób, a więc ten rodzaj działalności, który obecnie został zdefiniowany jako krajowy transport drogowy (art. 4 pkt. 1 ustawy transportowej).
Zakresem podmiotowym art. 103 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym objęci byli tylko ci przedsiębiorcy, którzy spełniali łącznie dwa warunki, tj. do dnia wejście w życie ustawy, czyli do 1 stycznia 2002 r., prowadzili działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, a ponadto posiadali zezwolenie na przewóz osób udzielone na podstawie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Na podstawie tych tylko uprawnień przedsiębiorcy mogli wykonywać działalność w dotychczasowym zakresie, nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Stanowiąc o działalności w "dotychczasowym zakresie", która jest wykonywana na podstawie "posiadanych uprawnień", ustawodawca nawiązał do poprzedniej regulacji prawnej, zastąpionej ustawą transportową, tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Zezwolenie na przewóz osób wydane pod rządami powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. stanowiło w okresie przejściowym surogat licencji na przewóz osób, wprowadzonej ustawą o transporcie drogowym. Licencję tę zastępowało w granicach treści "dawnego" zezwolenia.
Kwestii tych nie dostrzegł Sąd I instancji błędnie uznając, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej był równoznaczny z posiadaniem uprawnień do wykonywania przed 1 stycznia 2002 r. przewozu osób. Pominięcie oczywistych nawiązań do poprzedniego stanu prawnego doprowadziło do błędnego rozumienia znaczenia art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji. Niedokonanie takich ustaleń, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przedsiębiorca nie posiadał wspomnianego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W czasie przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2003 r. kontroli działalności przewozowej wykonywanej przez A. S. obowiązywała ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r., z wyjątkiem przepisów niemających zastosowania w niniejszej sprawie (art. 110). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie do art. 4 pkt. 3 ustawy transportem drogowym jest między innymi krajowy transport drogowy. Za transport taki uznaje się podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy samochodem zarejestrowanym w kraju, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1).
Z kolei art. 103 ust. 2 ustawy w omawianym okresie stanowił, że przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogą ją nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie, na podstawie posiadanych uprawnień, przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie później niż w terminie 6 miesięcy przed upływem tego okresu przedsiębiorcy ci powinni wystąpić do organu udzielającego licencji z wnioskiem o udzielenie licencji na krajowy transport drogowy osób. Z treści wskazanych przepisów wynika, że przedsiębiorcy, którzy do 1 stycznia 2002 r. prowadzili działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób, działalność tę w okresie przejściowym do 31 grudnia 2003 r. mogli nadal wykonywać bez obowiązku uzyskania licencji, przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy. Warunkiem skorzystania z tego przywileju było jednak wykonywanie działalności "w dotychczasowym zakresie" oraz "na podstawie posiadanych uprawnień".
Podstawowe znaczenie w sprawie ma więc kwestia zasad wykonywania do 1 stycznia 2002 r. krajowego drogowego przewozu osób oraz uprawnień A. S. do prowadzenia w tym okresie przedmiotowej działalności.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, do 31 grudnia 2003 r. mógł wykonywać krajowy drogowy przewóz osób, gdyż przedstawił zaświadczenie o zgłoszeniu w dniu 18 kwietnia 1995 r. do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego – usług transportowych w zakresie przewozu osób i ładunku. O uprawnieniach skarżącego do wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, w ocenie Sądu I instancji, decydował zatem wyłącznie wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, co słusznie podnosi Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej.
A. S. wpis do ewidencji działalności gospodarczej uzyskał dnia 18 kwietnia 1995 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324, ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej wymagało (z zastrzeżeniem art. 9-11) zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądzał jednak o uprawnieniach do wykonywania każdej działalności gospodarczej i nie miał decydującego znaczenia dla oceny jej zgodności z prawem. Przepis art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. stanowił bowiem, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Podobne rozwiązanie przewidywała ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), uchylona dopiero ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.).Z art. 5 Prawa działalności gospodarczej wynika, że podejmowanie działalności gospodarczej musi odbywać się z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, tj. zgodnie zarówno z przepisami powołanej ustawy, jak i przepisami innych ustaw oraz z przepisami wydanymi na ich podstawie i w celu ich wykonania.
Jeżeli zatem przepisy ustawy lub przepisy szczególne przewidują reglamentację określonych rodzajów działalności gospodarczej, wykonywanie takiej działalności jest prawnie możliwe wyłącznie na podstawie przyznanego przez właściwy organ administracji publicznej indywidualnym aktem prawnym uprawnienia, dla określenia którego ustawodawca posługuje się zróżnicowana terminologią, jak np. koncesja, zezwolenie, upoważnienie. Wynika to miedzy innymi z art. 27 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej, zgodnie z którym "uzyskanie zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw". Wydawanie, odmowa wydania i cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29).
Z dniem 1 kwietnia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. W art. 4 stanowi ona, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowym wymaga zezwolenia, udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Bez dopełnienia tego wymogu wykonywanie przedmiotowej działalności było więc niedopuszczalne, także przez osoby wykonujące uprzednio przedmiotową działalność. Stosownie do art. 25 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. przedsiębiorcy wykonujący zarobkowo przewozy osób na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów obowiązani byli bowiem uzyskać zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi (ust. 1), a wnioski w tym zakresie powinni złożyć nie później niż w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (ust. 2). Organ zobowiązany był rozpatrzyć taki wniosek terminie 3 miesięcy i wydać decyzję o udzieleniu lub odmowie udzielenia zezwolenia (ust. 3).
Treść omówionych przepisów nie może nasuwać wątpliwości, że od 1 kwietnia 1998 r. do czasu wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób mogli prowadzić wyłącznie przedsiębiorcy legitymujący się zezwoleniem przewidzianym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Do takich zatem wymogów odnosi się też przepis art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, stanowiąc o działalności "w dotychczasowym zakresie" oraz "na podstawie posiadanych uprawnień". Skoro bowiem do 1 stycznia 2002 r. przewóz osób w omawianym zakresie mógł być wykonywany tylko po uzyskaniu stosownego zezwolenia, to za działalność "na podstawie posiadanych uprawnień" może być uznana jedynie działalność prowadzona na podstawie wymaganego zezwolenia oraz zgodnie z tym zezwoleniem.
W konsekwencji uznać należy, iż tylko ci przedsiębiorcy, którzy przed wejściem w życie ustawy o transporcie drogowym zarobkowo trudnili się krajowym drogowym przewozem osób i na wykonywanie takich przewozów posiadali wymagane zezwolenie, mogli - przez okres 2 lat do 31 grudnia 2003 r., bez licencji na krajowy transport drogowy osób - kontynuować rozpoczętą przed 1 stycznia 2002 r. działalność, w zakresie określonym w uzyskanym przed tą datą zezwoleniu.
Nie do przyjęcia jest zatem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w okresie przejściowym przewidzianym w art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, z obowiązku uzyskania wymaganej licencji zwolnieni byli wszyscy przedsiębiorcy, którzy działalność w zakresie transportu drogowego zgłosili do ewidencji działalności gospodarczej oraz że zaświadczenie o uzyskaniu wpisu do takiej ewidencji stanowiło wyłączny dowód uprawnień do wykonywania przedmiotowej działalności na dotychczasowych zasadach.
Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 103 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym należy uznać zatem za uzasadniony. W tej sytuacji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie było przedwczesne. Sprawa wymagała bowiem wnikliwego rozpatrzenia pod kątem wszystkich przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 powołanej ustawy.