Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 889/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Miasta Stoczek Łukowski, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 roku nr [...] oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 1992 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...], którą uznano, iż nieruchomość ziemska "Wójtostwo i Młyn w Z.", o ogólnym obszarze 88,70 ha, stanowiąca hipoteczną własność małżonków M. i A.N. podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu ż dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Skarga B.N. na powyższą decyzję oddalona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2264/92.

Na skutek wniosku B.N. z dnia [...] lutego 1994 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1992 r., Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] odmówił wznowienia tego postępowania, jednakże – ponownie rozpoznając sprawę, wskutek uchylenia tego rozstrzygnięcia – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1996 r. organ wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...] Minister odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 1996 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2212/96, oddalił skargę B.N. na decyzję z dnia [...] października 1996 r.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2149/03, Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie sądowe zakończone prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 11 marca 1998 r. i wyrok ten zmienił w ten sposób, że uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1996 r. Sąd stwierdził, iż wniosek B.N. o wznowienie postępowania sądowego zasługuje na uwzględnienie bowiem zostały wykryte nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Dowodami tymi nie dysponował także organ orzekający rozpoznający sprawę w postępowaniu wznowieniowym.

Sąd w uzasadnieniu wskazał, iż należy rozważyć potrzebę przeprowadzenia rozprawy, a w razie zaistnienia wątpliwości co do tego również przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego czy przejęty na własność Państwa majątek "Wójtostwo i Młyn w Z." miał rzeczywiście obszar powyżej 50 ha użytków rolnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 32,1668 ha, oznaczonej według aktualnego wypisu z rejestru gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] Stoczek Łukowski (miasto) obręb [...] - Stoczek Łukowski następującymi numerami działek; [...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...] oraz w jednostce ewidencyjnej [...] Stoczek Łukowski (o. wiejski) obręb [...] Zgórznica działkami o numerach: [...] oraz [...] i [...], zaś w odniesieniu do pozostałych gruntów o łącznej pow. 51,1423 ha, wchodzących w skład nieruchomości "Wójtostwo i Młyn w Z.", organ stwierdził, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wobec wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych odmówił stwierdzenia jej nieważności w tej części.

W wyniku rozpoznania wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Stoczek Łukowski o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister – decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] – uchylił w całości własną decyzję z dna [...] stycznia 2005 r. a następnie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1950 r. w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ stwierdził także nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w

Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 33,0147 ha, które wchodziły w skład wyżej opisanej nieruchomości "Wójtostwo i Młyn w Z." oraz stwierdził, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 50,2944 ha, wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości, wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w tej części z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu organ podał, iż po uchyleniu decyzji z dnia [...] października 1998 r. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r., organ powinien był ponownie rozpoznać sprawę na podstawie art. 145 § 1 kpa kierując się opinią prawną wyrażoną w przywołanym orzeczeniu sądu i wydać jedną z decyzji określonych w art. 151 kpa.

Tymczasem decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 kpa – a więc przy zastosowaniu niewłaściwego trybu postępowania i zarazem z powołaniem nieprawidłowej podstawy prawnej, co oznaczało, że zaskarżona decyzja była – zdaniem Ministra – niezgodna z prawem i podlegała uchyleniu.

Ponadto Minister Rolnictwa stwierdził, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jedną z podstaw wydania nowej jest zaistnienie sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czyli ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję. Taka sytuacja, zdaniem organu, miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a dowodami takimi były dokumenty z lat 1945-1949 wskazujące, iż powierzchnia użytków rolnych majątku "Wójtostwo i Młyn Z." wynosiła 48 ha.

Organ podkreślił, iż najważniejszą przesłanką dla wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1950 r. było uznanie, że powierzchnia użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości wynosiła 66,59 ha i tym samym podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W celu jednoznacznego ustalenia, czy przejęty na własność państwa majątek miał rzeczywiście obszar powyżej 50 ha użytków rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził dowód z opinii biegłego K.C., zgodnie z którą powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład majątku "Wójtostwo i Młyn Z." w dniu 13 września 1944 r. wynosiła 48,8987 ha. Ekspertyza ta została następnie poddana weryfikacji przez, przedstawioną przez Urząd Miasta Stoczek Łukowski, opinię geodezyjną, sporządzoną przez firmę [...] w Łukowie, z której wynika, że powierzchnia użytków rolnych majątku wynosiła 58,0271 ha. Wobec zaistnienia dwóch różniących się w znacznym stopniu opinii geodezyjnych, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciło się do Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach, w celu ostatecznego i jednoznacznego ustalenia powierzchni użytków rolnych przedmiotowego majątku.

Analiza dokumentów z lat 1945 – 1949 dokonana przez Instytut wskazuje, iż powierzchnia użytków rolnych majątku "Wójtostwo i Młyn Z," wynosiła 48 ha. I z tego powodu przedmiotowa nieruchomość nie została uwzględniona w ewidencji nieruchomości ziemskich z dnia 1 października 1946 r., będącej zestawieniem majątków z terenu powiatu łukowskiego, podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na podobną wielkość użytków rolnych miały też wskazywać, według ekspertów, zdjęcia lotnicze z 1949 r. oraz oświadczenia świadków. Mając na uwadze, iż z przytoczonej opinii wynikało, że powierzchnia użytków rolnych wskazanej nieruchomości wynosiła w istocie poniżej 50 ha, Minister stwierdził, iż nie podpadała ona pod działanie dekretu, a decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1950 r. była nieprawidłowa.

Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 146 § 1 kpa nie uchyla się decyzji z powodu m. in. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji pełnomocnikowi B.N. nastąpiło w dniu [...] września 1992 r., jednak strona, składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] lutego 1994 r., przerwała bieg wskazanego wyżej pięcioletniego okresu przedawnienia, gdyż od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] września 1992 r. do dnia, w którym strona podjęła działanie upłynął 1 rok i 5 miesięcy. Bieg przedawnienia rozpoczął się na nowo po doręczeniu skarżącej wyroku z dnia 11 marca 1998 r., ale złożenie przez stronę w dniu [...] marca 2003 r. wniosku o wznowienie postępowania sądowego zakończonego tym wyrokiem ponownie przerwało bieg przedawnienia przed upływem pięciu lat, zaś sprawa od tamtego momentu jest w toku. W ocenie organu oznaczało to, iż wskazany w art. 146 § 1 pięcioletni termin przedawnienia, nie upłynął.

Organ podkreślił także, iż – jego zdaniem – decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] lipca 1950 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa, jednakże jedynie w odniesieniu do działek oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 33,0147 ha, prawo własności których nabyte zostało w drodze decyzji administracyjnych. Własność działek stanowiących pozostałą część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 50,2944 ha przenoszona była w drodze aktów notarialnych, obejmujących także ustanawiane na nich prawo użytkowania wieczystego, co uzasadniało orzeczenie na podstawie art. 156 § 2 kpa, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie organu koniecznym było, z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w niewłaściwym trybie, uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i wydanie nowej decyzję rozstrzygającej o istocie sprawy. Wydając nową decyzję należało zaś, zdaniem Ministra, stwierdzić częściowo nieważność, a częściowo naruszenie prawa przez decyzję z dnia [...] lipca 1950 r., gdyż, przyjmując nieprawidłową powierzchnię użytków rolnych przedmiotowego majątku, decyzja ta w sposób rażący naruszyła przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Ze skargą na decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. wystąpili uczestnicy postępowania – [...][...][...] Miasta Stoczek Łukowski oraz Miasto Stoczek Łukowski, a także J., A. i K.R.

Zarówno [...] jak i Miasto, w jednobrzmiących skargach, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia, zarzuciły organowi naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zebranych w sprawie dowodów. Skarżący podkreślili, iż w aktach sprawy znajdowały się inne, niż będąca podstawą rozstrzygnięcia, opinie dotyczące rzeczywistej powierzchni użytków rolnych nieruchomości "Wójtostwo i Młyn w Z.". Opinii tych, zdaniem skarżących, Minister nie wziął w ogóle pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak pisma Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach, którym podważono obiektywizm osób wydających w imieniu Instytutu opinię w niniejszej sprawie.

Z kolei J., A. i K.R. w swojej skardze postawili decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zarzut naruszenia art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] lipca 1950 r. w odniesieniu do działki [...], bowiem, zdaniem skarżących, w odniesieniu do tej działki stwierdzić można było jedynie, iż decyzja wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówić stwierdzenia jej nieważności z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu podniesiono, iż prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nabyte zostało na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1977 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste M. i J. R.. Nabycie prawa własności przedmiotowej działki na rzecz spadkobierców M.R. nastąpiło na podstawie decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta Stoczek Łukowski z dnia [...] marca 1999 r., wydanej na mocy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.).

Decyzja ta stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa współwłasności skarżących, co wskazuje, iż w odniesieniu do działki [...] zaistniała sytuacja, w której decyzja z dnia [...] lipca 1950 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Minister Rolnictwa wniósł w odpowiedziach na skargi o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 września 2007r. skarga [...][...][...] Miasta Stoczek Łukowski została odrzucona wobec jej nieopłacenia i nieuzupełnienia jej braków formalnych.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – na podstawie art. 155 kpa – zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej działki nr [...] w ten sposób, że stwierdził, iż co do tej działki kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na to, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskutek cofnięcia skargi przez J., A. i K.R. Sąd umorzył postępowanie z ich skargi.

Sąd podkreślił także, iż na rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. pełnomocnik Miasta Stoczek Łukowski zmodyfikował zawarty w skardze wniosek i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 146 kpa poprzez błędne wyliczenie terminu określonego w art. 146 kpa.

Uczestniczki postępowania B.N. i K.M. wniosły o oddalenie skarg.

Rozpoznając skargę Miasta Stoczek Łukowski Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż ma ona usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, iż jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia, zaś treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie dla określenia, czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji, bowiem termin wskazany w przywołanym przepisie liczy się w latach właśnie od dnia doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji.

Sąd I instancji podniósł przy tym, iż brak jest przepisu, który pozwalałby na przyjęcie, że bieg wymienionego terminu ulega zawieszeniu na skutek zaistnienia takich zdarzeń jak złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Odnosząc te ustalenia do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister – po uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. – uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodu doręczenia tej decyzji, jednakże biorąc pod uwagę, że była ona kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może ulegać wątpliwości, że decyzja ta była doręczona stronom.

Co więcej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi B.N. dnia [...] września 1992 r. Od tej daty zatem zaczął biec 5 letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa, po upływie którego nie może nastąpić uchylenie decyzji, który to termin upłynął z dniem [...] września 1997 r. Sąd podkreślił, że nie znajduje oparcia w przepisach prawnych twierdzenie organu, iż bieg omawianego terminu został przerwany na skutek złożenia przez uczestniczki wniosku o wznowienie postępowania dnia [...] lutego 1994 r., a następnie wniosku z dnia [...] marca 2003 r. Zdaniem Sądu I instancji organ winien był w zaistniałej sytuacji, stwierdzając spełnienie przesłanek z art. 145 § 1 kpa, ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] września 1992 r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wydanie decyzji w oparciu o treść art. 151 § 1 kpa i uchylenie rozstrzygnięcia mimo upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa winno skutkować – w ocenie Sądu – stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał przy tym, że pomimo iż wskazane przepisy zostały umieszczone w ustawie o charakterze procesowym, to przyjąć należało, że mają one charakter materialnoprawny albowiem regulują kwestie, od zaistnienia których uzależnione jest wydanie decyzji określonej treści.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż częściowo zasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz 80 kpa. Sąd podkreślił, iż organ pominął całkowicie jedną z ekspertyz sporządzonych w sprawie, a mianowicie opinię K.P., który – posługując się tą samą metodą co Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach, czyli oparł się na zdjęciach lotniczych z 1949 r. – uzyskał inne wyniki niż Instytut, opinia którego stała się podstawą do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Opiniujący wskazał przy tym na to, że wyliczona przez Instytut powierzchnia gruntów rolnych nie obejmuje 10,53 ha gruntów, które zostały uznane jako o wątpliwym użytkowaniu rolniczym z uwagi na ich jakość i brak śladów użytkowania rolnego, a które zdaniem sporządzającego opinię należało zaliczyć do gruntów rolnych. Zdaniem Sądu w dacie wydawania decyzji organ administracji posiadał co najmniej dwa dowody, które w odmienny sposób wyliczały wielkość użytków rolnych.

Do każdego z tych dokumentów organ miał obowiązek się ustosunkować, ocenić go z punktu widzenia jego mocy dowodowej, a ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak rozważań w tym zakresie czynił niemożliwą ocenę legalności decyzji przez sąd administracyjny.

Wydając organowi wskazówki co do dalszego postępowania, Sad stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę dokona on wnikliwej analizy opinii sporządzonej przez T.S. i J.J. z Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach oraz K.P., a także rozważy – wobec rozbieżności w zapisach tych opinii – wyznaczenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 2 kpa i przesłuchanie wymienionych osób celem uzupełnienia opinii i wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Następnie oceni ponownie zebrany materiał dowodowy wskazując, którym opiniom przyznaje moc dowodową i dlaczego. Oceniając powyższe organ zobowiązany będzie również ocenić znajdujące się w niniejszej sprawie dokumenty archiwalne.

Jednocześnie Sąd uchylił postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r., którym wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 1992 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r., po wznowieniu postępowania sądowego, zmienił swój wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1996 r. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 1996 r. prowadziło do konieczności przeprowadzenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1996 r., wydanie zatem kolejnego rozstrzygnięcia w tym zakresie było zbędne.

Uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 146 kpa oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 75 i 80 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ją, oraz decyzję poprzedzającą, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiły do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.N. i K.M., reprezentowane przez radcę prawnego M.T.

Zaskarżonemu orzeczeniu autor skargi kasacyjnej, wskazując na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, w szczególności art. 146 § 1 kpa w związku z art. 61 kpa, przez błędne przyjęcie, że termin 5-letni, który pozwala na uchylenie decyzji w drodze wznowienia postępowania należy odnosić w niniejszej sprawie do pierwszej decyzji rozstrzygającej w zakresie unieważnienia decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa z dnia [...] września 1992 r. Zdaniem pełnomocnika skarżących termin ten bezspornie został przerwany, a przedmiotowa sprawa rozpoznawana była od początku, po raz pierwszy w dniu [...] lutego 1994 r., kiedy strony wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania, które to postępowanie zakończone zostało wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1998 r., a następnie w dniu [...] marca 2003 r., kiedy to B.N. ponowiła wniosek w sprawie. Pełnomocnik wskazał, iż w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 sierpnia 2003 r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1996 r. i w tym przypadku przyjął, że przy ocenie niniejszej sprawy, po wznowieniu, istnieje w pełni podstawa do uchylenia tej decyzji i że w tym przypadku nie zachodzi upływ terminu przedawnienia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie tylko zignorował i wręcz zlekceważył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r. lecz jednocześnie całkowicie pominął wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SA/WA 308/06, w którym to wyroku Sąd ten, opierając się na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r. sygn. akt; III AZP 4/91 jednoznacznie rozstrzygnął, że każde wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 kpa, co w konsekwencji jednoznacznie wyklucza upływ terminu do ewentualnego uchylenia decyzji z dnia 17 września 1992 r.
2. 2. przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 107 § 3 kpa w zw. z art. 80 kpa, gdyż organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, leżący u podstaw decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., a mnożenie przez uczestnika postępowania dodatkowych wniosków po rozstrzygnięciu sprawy przez profesjonalny Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach w kwestii obszaru użytków rolnych miał na celu jedynie przedłużanie sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu było całkowicie niezasadne, a na poparcie swego stanowiska przywołał on następujące tezy:
3. • po pierwsze z uwagi na fakt, że Sąd przedstawia dowód z "opinii biegłego" K.P., który nie może być uznany za taki dowód, ponieważ organ administracyjny nie powołał K.P. do wydania w tej sprawie opinii jako biegłego,
4. • po drugie, K.P. jest jednocześnie Naczelnikiem Wydziału Geodezji w Starostwie w Ł., które to starostwo jest także organem reprezentującym Skarb Państwa, bezpośrednio zainteresowanym w wyniku sprawy,
5. • po trzecie, sama ocena ekspertyzy Instytutu Naukowego, która była dokonana przez geodetę K.P., nie może być uznana za dowód, ponieważ nie był on biegłym w sprawie, a uczestnik nie zgłosił go jako świadka, przy czym, kodeks postępowania cywilnego, który jest obowiązujący przed sądem administracyjnym, nie przewiduje tego typu środka dowodowego,
6. • po czwarte, ocena ekspertyzy IUNG w Puławach, sporządzona przez geodetę K.P. nie była powiązana z badaniem terenu a w szczególności z badaniem struktury gleby czego dokonał profesjonalnie Instytut,
7. • po piąte, ocena powyższej sprawy, a w szczególności ocena ekspertyzy IUNG w Puławach dokonana przez K.P. została wykonana, jak to wyraźnie wynika z pisemnego uzasadnienia nie na wniosek sądu lecz wyłącznie dla potrzeb uczestnika tj. Miasta Stoczek Łukowski,
8. • po szóste, oceny w/w ekspertyzy IUNG zleconej przez Miasto Stoczek Łukowski odmówił drugi geodeta T.G., uznając ją za w pełni prawidłową, zaznaczając przy tym, że jako geodeta, nie ma możliwości wiarygodności dokonania takiej oceny.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe argumenty wskazują niewątpliwie na to, iż chybionym było stanowisko Sądu, jakoby organ administracyjny nie ocenił wniosku dowodowego dotyczącego oceny sprawy dokonanej przez K.P., ponieważ w rzeczywistości nie był to wniosek dowodowy czy też dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa.

Skarżące domagały się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznania i oddalenia skargi Miasta Stoczek Łukowski, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do rozpoznania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej powtórzył swoje twierdzenia zawarte w zarzutach stawianych zaskarżonemu orzeczeniu, podważając między innymi znaczenie opinii sporządzonej przez K.P. oraz jego kompetencje do wydania takiej opinii.

W złożonych w późniejszych terminach pismach procesowych pełnomocnicy B.N. i K.M. wnieśli o uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z uwagi na rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę podmiotu, tj. Miasta Stoczek Łukowski, nie będącego stroną postępowania.

Stroną postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie powinni być tylko następcy prawni właścicieli znacjonalizowanej nieruchomości oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jako reprezentant Skarbu Państwa. Miasto nie miało bowiem w 1950 r. prawa podmiotowego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a nabyło je dopiero nieodpłatnie w 1994 r. w odniesieniu do części majątku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stoczek Łukowski wniosło o jej oddalenie, opowiadając się za trafnością rozstrzygnięcia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzut nieważności podniosła wprawdzie po wniesieniu środka zaskarżenia, jednakże wobec obowiązku rozważenia tej podstawy z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny poddał kontroli zaskarżony wyrok przede wszystkim w tym aspekcie.

W myśl art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi tylko w sześciu niżej przedstawionych przypadkach:

1. 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2. 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3. 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4. 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5. 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6. 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.

Żadna z wyżej przedstawionych przyczyn nieważności nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Uzasadnienie nieważności przedstawione przez stronę w pismach procesowych i na rozprawie nie tylko nie odpowiada żadnej z przesłanek z art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., lecz wychodzi z błędnej przesłanki jakoby Miasto Stoczek Łukowski, nie będąc stroną, nie mogło wnieść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Otóż nie jest spornym, iż Miasto Stoczek Łukowski, które w drodze komunalizacji uzyskało własność spornej nieruchomości, było stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. W myśl art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. legitymowane było do wniesienia skargi do Sądu I instancji wobec tego, iż sprawa dotyczyła jego interesu prawnego, jako właściciela gruntów na podstawie decyzji komunalizacyjnych. Nie budzi zatem także wątpliwości udział tego podmiotu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.

Przechodząc do oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności.

Stosując przepis art. 146 § 1 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa, gdyż przepis ten nie pozwala na uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż w postępowaniu wznowionym postanowieniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1996 r., które dotyczyło postępowania nadzorczego zakończonego decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1992 r., pięcioletni termin przedawnienia z art. 146 § 1 kpa należało liczyć od daty doręczenia tej decyzji stronie, a więc od dnia [...] września 1992 r. i zaczął on biec [...] września 1992 r., zgodnie z art. 57 § 1 kpa.

Instytucja przedawnienia, wprowadzona w art. 146 § 1 kpa, ma na celu zapewnienie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności gdy przetrwały pewien czas, wywołały określone skutki prawne, które po upływie takiego okresu czasu mogą mieć już charakter nieodwracalny.

Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Bieg terminu z art. 146 § 1 kpa nie ulega przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Instytucja przerwania biegu terminu, przewidziana w przepisach kodeksu cywilnego, nie może mieć w tej sprawie zastosowania z uwagi na brak regulacji prawnej w omawianym przepisie oraz brak w nim odesłania do przepisów kodeksu cywilnego.

Kasator nietrafnie przywołuje w zarzutach wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2149/03 upatrując w uchyleniu przez ten Sąd poprzedniego wyroku NSA z dnia 11 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 2212/96, podstawę do odmiennego liczenia terminu, z uwzględnieniem przerw wynikających z ponownego rozpatrywania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż wznawiając postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt IV SA 2149/03, obowiązany był uwzględnić, stosownie do art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) terminy, o których mowa w art. 402 i 408 kpc, mające wówczas zastosowanie. Sąd ten nie oceniał skutków z art. 146 § 1 kpa, gdyż upływ terminów podanych w tym przepisie nie ogranicza dopuszczalności wznowienia. Upływ tych terminów uwzględnia organ administracji dopiero przy wydawaniu decyzji kończącej wznowione postępowanie. Upływ terminu ogranicza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 151 §1 kpa (w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw z art. 145 § 1 kpa), bowiem organ musi wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 kpa. Organ ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wywody kasatora zmierzające do podważenia sposobu liczenia terminu pięcioletniego nie od daty doręczenia decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1992 r., lecz od daty wydawanych kolejno decyzji w postępowaniu wznowieniowym, jako całkowicie odbiegające od ustalonego stanu faktycznego i zasady określonej w art. 146 § 1 kpa, są pozbawione jakichkolwiek podstaw i nie wymagają szerszego odniesienia się do nich.

Przy ocenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został sformułowany w sposób niepełny. Kasator kwestionując uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji nie wskazała żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według których Sąd I instancji rozpoznawał sprawę i wyrokował. Będąc związanym granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli instancyjnej pod tym względem. Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 107 § 3 kpa w zw. z art. 80 kpa Sąd odwoławczy uznał za nietrafny. Zaskarżona decyzja została wydana przy niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, bowiem wydając decyzję po uzyskaniu opinii z Instytutu Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach organ dysponował nadto dokumentami w postaci opinii geodety K.P., podważającymi wielkość areału gruntów rolnych przyjętą w opinii Instytutu.

Zastrzeżenia w odniesieniu do tej ostatniej opinii, dyskredytujące ją jako dowód w sprawie, nie mogą być uznane za miarodajne. Wprawdzie opinię tę wydano nie na zlecenie organu, lecz całkowite jej pominięcie narusza zasady postępowania dowodowego uregulowane w kpa. W myśl art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Pominięcie znajdującej się w aktach opinii, stanowiącej dokument w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności co do oceny charakteru gruntów o powierzchni 10,53 ha (opinia K.P.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i trafnie zostało ocenione przez Sąd I instancji jako również dające podstawę do uchylenia decyzji.

Wydając organowi wskazania Sąd zlecił uzupełnienie materiału dowodowego i jego ocenę, nie przesądzając mocy i wartości poszczególnych dowodów. Zarzuty skargi kasacyjnej podważające wartość dowodową opinii K.P. są zatem przedwczesne.

Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił go bez rozpoznania z uwagi na zgłoszenie go po zamknięciu rozprawy i uznaniu, iż nie zachodzi konieczność otwarcia jej na nowo w trybie art. 133 § 1 w zw. z art. 193 ustawy P.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, iż nie zachodzi sytuacja określona w art. 125 §1 pkt 1 ustawy P.p.s.a., gdyż zależność pomiędzy postępowaniem nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnych, a decyzji w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest odwrotna niż wskazano to we wniosku strony. Decyzje w trybie dekretu z 1944 r. uwzględniają stan nieruchomości na dzień 13 września 1944 r. (data wejścia w życie dekretu), natomiast komunalizacja przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 1912 ze zm.) uwzględniała stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.