Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 87/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Wejherowo na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. E. i M. M. zwrócili się do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę położoną w O., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], obszaru [...]m2, wydzieloną na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału z przeznaczeniem pod drogę.
Ze względu na okoliczność, że strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość Starosta Wejherowski w dniu 2 listopada 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie.
W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Zgodnie z pierwszym, sporządzonym w dniu 8 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. na zlecenie Starosty Wejherowskiego szacowana wartość nieruchomości wyniosła 327.518,00 zł.
Ze względu na uznanie przez Wójta Gminy Wejherowo wyjaśnień rzeczoznawcy za nieprzekonujące został następnie przedłożony operat sporządzony w dniu 14 lutego 2018 r. na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., zgodnie z którym wartość nieruchomości wyniosła 227.047,00 zł.
Decyzją z dnia 21 sierpnia 2018 r. Starosta Wejherowski ustalił odszkodowanie w wysokości 327.518,00 zł na rzecz małżonków, M. M. oraz E. M. za nieruchomość położoną w O., gm. Wejherowo, zajętą pod drogę gminną oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. [...]m2, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wejherowie prowadził Kw [...] oraz zobowiązał Wójta Gminy Wejherowo do wypłaty niniejszego odszkodowania.
Organ I instancji, oceniając prawidłowość sporządzonych operatów szacunkowych ustalił, że działka będąca przedmiotem wyceny położona jest we wsi O., powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...]ha. Leży na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sąsiedztwie rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, projektowanej zabudowy usługowej oraz terenów rolnych. Na dzień wydania decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] listopada 1991 r. teren ww. nieruchomości był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gminy Wejherowo, zatwierdzonym uchwałą nr XI/51/86 Gminnej Rady Narodowej Wejherowo z 11 lutego 1986 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Gd. nr 8 z dnia 30 czerwca 1986 r. Na podstawie planu zagospodarowania gminy Wejherowo, został opracowany plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla potrzeb podziału nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Decyzją z dnia [...] października 1991 r. Wójt Gminy Wejherowo zatwierdził M. M., plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla potrzeb podziału pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na działce nr [...], położonej w O. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wójt Gminy Wejherowo zatwierdził projekt podziału działki [...] o pow. [...]ha. Powstałe w wyniku podziału działki od nr [...] do [...] są działkami budowlanymi z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka nr [...] jest działką przeznaczoną pod drogę dojazdową.
Starosta Wejherowski przytoczył ponadto treść art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wskazując że wynik otrzymany przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. w wyniku zastosowania podejścia porównawczego z innymi nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne mieści się w przedziale cen transakcyjnych wyznaczonych przez rynek nieruchomości, co oznacza, że przedmiot wyceny nie wybiega w poszczególnych cechach posiadanymi własnościami poza zakres wyznaczony przez obiekty stanowiące przedmiot obrotu rynkowego.
Starosta podzielił również stanowisko rzeczoznawcy, w zakresie w jakim stwierdził, że treść decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] października 1991 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla potrzeb podziału pod zabudowę jednorodzinną, a mianowicie "zgodnie z wyż. wym. planem zagospodarowania przestrzennego gminy Wejherowo działkę nr ewid. [...] w O. przeznacza się w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", nie pozostawia wątpliwości co do przeznaczenia działki [...] i powstałej w wyniku jej podziału działki nr [...], dlatego słusznym było wykorzystanie przez rzeczoznawcę do porównania cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a nie nieruchomości przeznaczonych pod drogę.
Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. organ I instancji ustalił, że w treści operatu wystąpiły błędy, dotyczące oznaczenia celu wyceny, określenia struktury własnościowej wycenianej nieruchomości, powołanie błędnego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawy dla decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W związku z powyższym organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy Wejherowo nie wpłynął na wycenę rzeczoznawcy A. U. zleconą przez Starosty Wejherowskiego, która prawidłowo wykonała i podpisała operat, wobec czego nie zawiera on pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności.
Od ww. decyzji Starosty Wejherowskiego odwołała się Gmina Wejherowo.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wnioski Starosty Wejherowskiego odnośnie błędów, które wystąpiły w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę J. K., natomiast za prawidłowy uznano operat sporządzony przez rzeczoznawcę A. U. Organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy A. U. przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z obszaru powiatu wejherowskiego, kartuskiego i gdańskiego oraz rynek nieruchomości o funkcji drogowej z obszaru powiatu wejherowskiego od 2014 r. do 2017 r. Na stronie 9 operatu szacunkowego stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zawierają się w przedziale od ok. 30 - 80 zł/m2, ceny średnie to 50 - 55 zł/m2.
Natomiast w odniesieniu do nieruchomości drogowych wskazała, że ceny transakcyjne mieszczą się w przedziale od ok. 15,00 do 50,00 zł/m2, ceny średnie w granicach 30 zł/m2. Po powyższej analizie doszła do wniosku, że zlokalizowanie inwestycji drogowej na terenie szacowanej nieruchomości nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do wartości wynikającej z aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. W omawianej sytuacji, wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu jej użytkowania. Do określenia wartości szacowanej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po analizie rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz analizie rynku nieruchomości drogowych, ustalono, że korzystniejsza dla właściciela jest wartość określona według aktualnego sposobu użytkowania, stąd wartość dz. nr [...] została określona na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Odnosząc się do dalszych zarzutów przywołanych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że okoliczność złych stosunków wodnych nie została wystarczająca udowodniona przez Gminę Wejherowo. Zdaniem rzeczoznawcy załączone (do akt) zdjęcie z roku 2017 nie jest dowodem świadczącym o złych stosunkach wodnych. Z kolei z załączonej do pisma Wójta Gminy Wejherowo z dnia 27 lutego 2018 r. mapy wynikało jedynie, że na jednej z granic dawnej działki nr [...] istniał w 1971 r. rów. W kontekście oparcia przez rzeczoznawcę A. U. wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości położonych w gminach ościennych dla Gdańska, organ II instancji zaznaczył, że § 36 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie określa obszar rynku nieruchomości - lokalny i regionalny, w granicach którego rzeczoznawca majątkowy może szukać nieruchomości podobnych.
Natomiast pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. W związku z powyższym za prawidłową uznano metodę, z której skorzystała rzeczoznawca A. U. w celu ustalenia średniej ceny transakcyjnej w operacie szacunkowym.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wniosła Gmina Wejherowo, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a.;
- 2) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.);
- 3) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że A. U. prawidłowo ustaliła sposób wyceny nieruchomości. W świetle art. 134 ust. 3 u.g.n. działka nr [...] powinna być wyceniana albo w świetle jej aktualnego sposobu użytkowania, tj. budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego albo w świetle jej przeznaczenia, tj. drogi, w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości. Analiza cen transakcyjnych przeprowadzona przez rzeczoznawcę wykazała, że cena średnia za nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest wyższa niż cena średnia za nieruchomości z przeznaczeniem drogowym.
W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko biegłej w zakresie wyboru aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (przeznaczenia w dniu wydania decyzji, a nie przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia) jako podstawy jej wyceny. Jak wskazuje § 36 ust. 1 rozporządzenia przeznaczenie nieruchomości zgodne z aktualnym sposobem jej użytkowania określa się zgodnie z art. 154 u.g.n. Przepis ten w sposób wyraźny reguluje, że podstawą prawną dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości jest w pierwszej kolejności plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku tego dokumentu należy wziąć pod uwagę kolejno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Sąd podzielił stanowisko podniesione w odpowiedzi na skargę, według którego plan realizacyjny nie może stanowić podstawy ustalenia przeznaczenia działki, zgodnego z aktualnym sposobem użytkowania w świetle obowiązujących przepisów. Jak wynika natomiast z akt sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ustalał przeznaczenie działki nr [...] jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Biegła słusznie zatem wykorzystała nieruchomości o takim samym przeznaczeniu do wyceny działki nr [...]. Na marginesie Sąd zauważył, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę J. K. na zlecenie skarżącej również oparta została na takim przeznaczeniu wycenianej nieruchomości.
W następnej kolejności Sąd stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. W ww. przepisie wyraźnie mowa o nieruchomościach, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, z zastrzeżeniem, że chodzi o decyzję, w wyniku której nieruchomość została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa. W niniejszej sprawie działka [...] w dniu wydania decyzji podziałowej (która skutkowała przejęciem jej z mocy prawa na własność gminy) była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, co wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan realizacyjny nie ma w tym zakresie wpływu na ocenę przeznaczenia nieruchomości.
W ocenie Sądu intencją ustawodawcy w § 36 ust. 4 rozporządzenia było ułatwienie wyceny w sytuacji, w której nie da się jej przeprowadzić na podstawie nieruchomości podobnych z przeznaczeniem pod inwestycję drogową np. ze względu na niewystarczający rynek sprzedaży takich nieruchomości na rynku lokalnym. Z tego względu przewidziano domniemanie w zakresie sposobu wyceny. Dopiero jego obalenie wywołuje skutek w postaci wyceny nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem w dniu wydania decyzji. Ze względu na to, że nieruchomość będąca przedmiotem sporu nie była przeznaczona w dniu wydania decyzji podziałowej pod inwestycję drogową nie ma podstaw, aby podważać sposób wyceny przeprowadzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, w którym zawarto odesłanie do art. 154 u.g.n., dotyczące ustalania przeznaczenia nieruchomości.
Sąd zaznaczył dodatkowo, że w § 36 ust. 1 rozporządzenia oznaczono, że przeznaczenie nieruchomości powinno być oceniane bez uwzględnienia ustaleń decyzji, co potwierdza argumentację Sądu w zakresie określenia przeznaczenia działki [...] na dzień wydania decyzji podziałowej jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze względu na powyższe zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie.
W kwestii katalogu nieruchomości wykorzystanych do wyceny Sąd przywołał § 26 ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że nie ma prawnych przeciwwskazań dla wykorzystania do wyceny nieruchomości zlokalizowanych na rynku regionalnym, jeśli zachodzi taka potrzeba. Rzeczoznawca A. U. zaznaczyła w operacie, że ze względu na słabo rozwinięty rynek sprzedaży nieruchomości podobnych na terenie gminy Wejherowo rozszerzono analizowany rynek do obszaru powiatów wejherowskiego, kartuskiego i gdańskiego. Wybór określonych nieruchomości został zatem prawidłowo uzasadniony.
Sąd zwrócił uwagę, że w ustalonym przez rzeczoznawcę katalogu nieruchomości te zlokalizowane w powiecie gdańskim dostarczyły zarówno najwyższej, jak i najniższej ceny transakcyjnej, a zatem nie zgodzono się jakoby wybór nieruchomości w tym powiecie spowodował ustalenie wartości działki w sposób zawyżony. Również złe stosunki wodne, na które powoływała się w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie stanowią, jako niewystarczająco uzasadnione, podstawy do podważenia wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę A. U. Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego w przedmiocie nieprawidłowości występujących w treści tego operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej (w zakresie oznaczenia wycenianej nieruchomości, określenia struktury własnościowej wycenianej nieruchomości, powołania błędnego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawy dla decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości).
Ze względu na brak zarzutów skarżącej w zakresie nieuwzględnienia przez organ II instancji operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę J. K. Sąd jedynie zasygnalizował podstawy jego wadliwości, bez dokładnego wskazania na czym polegały.
Na marginesie zauważono, że organ II instancji, uznając operat szacunkowy złożony przez Starostę Wejherowskiego stwierdził brak konieczności sporządzania nowego operatu w sprawie, o co wnioskowała Gmina Wejherowo. W związku z powyższym nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. Organ II instancji w treści decyzji rozpatrzył powyższy wniosek stwierdzając, że w świetle prawidłowości istniejącego operatu, znajdującego oparcie w materiale dowodowym nie ma potrzeby zlecania nowej wyceny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wejherowo, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 i art. 80 § 1 k.p.a., polegające na:
- a) przyjęciu przez Sąd, że organ prawidłowo ocenił operat biegłej, choć ten nie dokonał samodzielnej oceny czy przeznaczenie nieruchomości przyjętych przez biegłą do porównania jest prawidłowe oraz czy rzeczywiście na terenie powiatu wejherowskiego nie ma wystarczającego rynku nieruchomości, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) uznaniu przez Sąd, że organ rozpatrzył wniosek skarżącej o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o ceny transakcyjne dla dróg publicznych oraz wskazał w decyzji z jakiego powodu dowód ten nie zasługuje na uwzględnienie, choć skarżąca zarzucała tu brak wyjaśnienia przez organ podstaw prawnych, dla których wnioskowany dowód nie może zostać przeprowadzony, a Sąd też nie rozpatrzył tego zarzutu, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- c) uznanie operatu A. U. za prawidłowy, choć przyjęła ona do porównania nieruchomości o wielkościach odpowiadających wielkością całej działce przed jej podziałem ([...]ha), a powinna wziąć do porównania działki o wielkości działki drogowej ([...]m2), co poskutkowałoby doborem nieruchomości podobnych z terenu gminy Wejherowo lub powiatu wejherowskiego i dałoby obraz bardziej odpowiadający realnej wartości nieruchomości wycenianej, niż przyjęcie do porównania nieruchomości położonych znacznie bliżej Trójmiasta, a więc o korzystniejszej lokalizacji, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- d) nie uwzględnienie wniosku skarżącej o uwzględnienie operatu J. K., choć ten winien być uwzględniony choćby z tego powodu, że wykazywał nieruchomości o powierzchni podobnej do nieruchomości wycenianej i mimo, że brał pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, to analizował rynek lokalny bardziej odpowiadający cechom wycenianej nieruchomości, a Sąd wskazał za organem tylko błędy tego operatu, choć były one mało znaczące dla oceny merytorycznej tzn. czy przyjęte nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej;
- e) nie wyjaśnienie przez Sąd dlaczego plan realizacyjny nie może mieć wpływu na wycenę nieruchomości, choć skarżąca wskazała przepisy prawa wówczas obowiązującego, z których wynikało, że ówczesne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były planami ogólnymi, a ich uszczegółowienie stanowił plan realizacyjny, który musiał być zgodny z planem miejscowym i na którego powoływano się w decyzji zatwierdzającej podział; Sąd winien był więc odnieść się tych argumentów, czego nie uczynił poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że nie ma on wpływu na wycenę;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:
- a) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", polegające na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie metodą korygowania ceny średniej wybrał do porównania nieruchomości, które mają przeznaczenie mieszkaniowe, choć na dzień wydania decyzji podziałowej istniał w obrocie prawnym plan realizacyjny dla dzielonej nieruchomości, stanowiący uszczegółowienie ogólnego planu miejscowego, który dla wycenianej działki określał przeznaczenie drogowe;
- b) art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie operatu A. U. za prawidłowy, choć przyjęła ona do porównania nieruchomości o wielkościach odpowiadających wielkością całej działce przed jej podziałem ([...]ha), a powinna wziąć do porównania działki o wielkości działki drogowej ([...]m2), co poskutkowałoby doborem nieruchomości podobnych z terenu gminy Wejherowo lub powiatu wejherowskiego i dałoby obraz bardziej odpowiadający realnej wartości nieruchomości wycenianej;
- c) naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez nie wzięcie pod uwagę, że gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tymczasem zgodnie z planem realizacyjnym dla nieruchomości [...], działka nr [...] oznaczona była jako droga, a obrót tego typu nieruchomościami jest tak duży, że pozwala na ustalenie wartości według cen działek przeznaczonych pod drogi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto w piśmie z dnia 19 listopada 2019 r. Gmina Wejherowo oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania E. M. i M. M. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny, inaczej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach sformułowanych zarzutów, stąd też tylko te przepisy, które objęte zostały zarzutami będą przedmiotem oceny.
W sprawie podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych od tych zarzutów należy rozpocząć, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zależna jest od zasadności zarzutów materialnoprawnych.
W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazano na naruszenie art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości poprzez przyjęcie przeznaczenia mieszkaniowego, podczas gdy na dzień wydania przez Wójta Gminy Wejherowo decyzji podziałowej działki nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r., istniał w obrocie prawnym plan realizacyjny dla dzielonej nieruchomości zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] października 1991 r., z którego wynikało przeznaczenie drogowe działki.
Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. podstawowym źródłem ustalenia przeznaczenia nieruchomości jest przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie na dzień wydania przez Wójta Gminy Wejherowo decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w wyniku którego wydzielona została działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Wejherowo, zgodnie z którym działka nr [...] w O. przeznaczona była w całości pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną.
Stąd też dla potrzeb niniejszego postępowania w sprawie o odszkodowanie prawidłowo, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. zostało ustalone przeznaczenie nieruchomości, tj. zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym.
Natomiast przeznaczenie nieruchomości, wbrew twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, nie mogło być ustalone w oparciu o istniejący wówczas w obrocie plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] października 1991 r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że instytucja planów realizacyjnych nie była elementem problematyki dotyczącej planowania przestrzennego. Obowiązująca wówczas, tj. w chwili wydania decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym wyodrębnia i reguluje trzy kategorie planów zagospodarowania przestrzennego, tj. plan krajowy, plany regionalne i plany miejscowe. Na podstawie tej ustawy uchwalony wówczas został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Wejherowo.
Natomiast plany realizacyjne, w tym wydawanie decyzji zatwierdzających plan realizacyjny, stanowiły wówczas instrument prawny z zakresu problematyki prawa budowlanego. Regulacja prawna dotycząca planów realizacyjnych zawarta była w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowanego, a delegacja ustawowa do wydania tego rozporządzenia zawarta była w ustawie z dnia 25 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa: o "planie realizacyjnym" - należy przez to rozumieć plan zagospodarowania terenu inwestycji lub plan usytuowania obiektu budowlanego, sporządzony w ramach założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji lub w dokumentacji jednostadiowej dla inwestycji realizowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej oraz plan zagospodarowania działki budowlanej, sporządzony dla inwestycji osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej.
Dalsze przepisy rozporządzenia, w tym zawarte w rozdziale 3, regulują problematykę sporządzania i zatwierdzania planów realizacyjnych, zgodnie z § 12 ust. 1 plan realizacyjny sporządza się dla inwestycji, dla których jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. To przypomnienie stanu prawnego dotyczącego instytucji planów realizacyjnych jednoznacznie pokazuje, że plany realizacyjne nie są instytucją uregulowaną w ustawie o planowaniu przestrzennym, lecz instytucją prawa budowlanego. Natomiast przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 154 ust. 1 następuje zgodnie z przeznaczeniem z planem miejscowym.
Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni wskazanych przepisów materialnoprawnych poprzez nieuwzględnienie planu realizacyjnego jest niezasadny, aczkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że plan realizacyjny nie może stanowić podstawy ustalenia przeznaczenia nieruchomości, natomiast nie uzasadnił tego stanowiska.
W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. powoływanych już: art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. zarzucono nadto błędną wykładnię pojęcia nieruchomość podobna, poprzez nieuwzględnienie kryterium powierzchni przy doborze przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim przypomnieć należy ustawową definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości.
Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Jednym słowem nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego i takie uzasadnienie zostało tam zawarte.
Dlatego też zarzut ten należy ocenić jako niezasadny.
W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano nadto na naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość, która została przejęta na rzecz Gminy z mocy prawa, na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, a to oznacza, że w sprawie wyceny powinien mieć zastosowanie § 36 ust.
4. Wobec niezasadności wcześniejszego zarzutu naruszenia prawa materialnego związanego z ustaleniem przeznaczenia nieruchomości, o czym było wyżej, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Z kolei w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 i art. 80 § 1 k.p.a. Naruszenia powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje: w nieuwzględnieniu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej kasacyjnie przez J. K. w trakcie trwania postępowania przed organem I instancji, czy też nieuwzględnienie wniosku o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o ceny transakcyjne dla dróg publicznych, a w konsekwencji przyjęcie, że organy prawidłowo oceniły operat biegłej.
Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zarówno organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, jak i Wojewoda w uzasadnieniu decyzji (s. 6 i 7) odniósł się do operatu sporządzonego przez J. K., między innymi wskazując, że w operacie tym również przyjęto ceny nieruchomości transakcyjnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej Gminy, jakoby do porównania należało wziąć pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a ponadto organy wskazały na szereg nieprawidłowości, które zawierał ten operat. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a., zauważyć należy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi szczególny dowód, a zasady jego sporządzania zostały określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Nadto zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera szczególne rozwiązanie dotyczące oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Zgodnie z art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. O taką ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od Sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19). Mając powyższe na uwadze, a także wskazaną wyżej niezasadność zarzutów dotyczących prawa materialnego, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy uznać za nieusprawiedliwione.
W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O sprostowaniu zaskarżonego wyroku orzeczono na mocy art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.