Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 87/19

Uzasadnienie

Gmina (dalej jako skarżąca) wniosła skargę na decyzję Wojewody z 30 listopada 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty nr [...] z 21 sierpnia 2018 r..

Z akt sprawy wynika, że skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z 21 sierpnia 2018 r. Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 327.518,00 zł na rzecz małżonków, M. M., syna S. i A. oraz E. M., córki S. i Z., za nieruchomość położoną w O., gm. W., zajętą pod drogę gminną oznaczoną ewidencyjnie jako działka numer: [..], o pow. 6 367 m2, dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził Kw. [..] oraz zobowiązał Wójta Gminy do wypłaty niniejszego odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Starosta ustalił, że wnioskiem z 29 sierpnia 2017 r. E. i M. M., reprezentowani przez adw. Ł. L. zwrócili się do Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę położoną w O., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..], obszaru 6 367 m2, wydzieloną na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [..] z 12 listopada 1991 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału z przeznaczeniem pod drogę. Ze względu na okoliczność, że strony nie doszły do porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość Starosta w dniu 2 listopada 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie. W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Zgodnie z pierwszym, sporządzonym 8 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. na zlecenie Starosty szacowana wartość nieruchomości wyniosła 327 518,00 zł. Ze względu na uznanie przez Wójta Gminy wyjaśnień rzeczoznawcy za nieprzekonujące został następnie przedłożony operat sporządzony 14 lutego 2018 r. na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., zgodnie z którym wartość nieruchomości wyniosła 227 047,00 zł.

Organ I instancji, oceniając prawidłowość sporządzonych operatów szacunkowych ustalił, że działka będąca przedmiotem wyceny położona jest we wsi O., powstała w wyniku podziału działki nr [..] o pow. 3,97 ha. Leży na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sąsiedztwie rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, projektowanej zabudowy usługowej oraz terenów rolnych. Na dzień wydania decyzji Wójta Gminy z 12 listopada 1991 r. teren w/w nieruchomości był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gminy W., zatwierdzonym uchwałą nr XI/51/86 Gminnej Rady Narodowej z 11 lutego 1986 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj.. nr 8 z 30 czerwca 1986 r. Na podstawie planu zagospodarowania gminy, został opracowany plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla potrzeb podziału nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decyzją nr [..] z 15 października 1991 r. Wójt Gminy zatwierdził M. M., plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla potrzeb podziału pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na działce nr [..], położonej w O. Z kolei decyzją nr [..] z 12 listopada 1991 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki [..] o pow. 3,97 ha.

Powstałe w wyniku podziału działki od nr [..] do [..] są działkami budowlanymi z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka nr [..] jest działką przeznaczoną pod drogę dojazdową.

Starosta wskazał ponadto, że zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca określa według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania. Organ przywołał również zasady wyceny nieruchomości, wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 6 tego rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Starosta ocenił, że wynik otrzymany przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. w wyniku zastosowania podejścia porównawczego z innymi nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne mieści się w przedziale cen transakcyjnych wyznaczonych przez rynek nieruchomości, co oznacza, że przedmiot wyceny nie wybiega w poszczególnych cechach posiadanymi własnościami poza zakres wyznaczony przez obiekty stanowiące przedmiot obrotu rynkowego. Starosta podzielił również stanowisko rzeczoznawcy, w zakresie w jakim stwierdził, że treść decyzji Wójta Gminy nr [..] z 15 października 1991 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu dla potrzeb podziału pod zabudowę jednorodzinną, a mianowicie " zgodnie z wyż. wym. planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. działkę nr ewid. [..] w O. przeznacza się w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", nie pozostawia wątpliwości co do przeznaczenia działki [..] i powstałej w wyniku jej podziału działki nr [..], dlatego słusznym było wykorzystanie przez rzeczoznawcę do porównania cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a nie nieruchomości przeznaczonych pod drogę.

Odnosząc się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. organ I instancji ustalił, że w treści operatu wystąpiły błędy, dotyczące oznaczenia celu wyceny, określenia struktury własnościowej wycenianej nieruchomości, powołanie błędnego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawy dla decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W związku z powyższym organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy nie wpłynął na wycenę rzeczoznawcy A. U. zleconą przez Starosty, która prawidłowo wykonała i podpisała operat, wobec czego nie zawiera on pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności.

Od decyzji Starosty z 21 sierpnia 2018 r. odwołała się Gmina, stając na stanowisku, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ocenił przeznaczenie terenu określone w planie realizacyjnym. Zgodnie z uzasadnieniem odwołania w celu sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca winien był wykorzystać do porównania ceny transakcyjne nieruchomości po pierwsze - przeznaczonych pod drogi, a po drugie – położonych w obrębie Gminy i gmin ościennych. Zarówno zatem wykorzystanie do porównania nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jak i wzięcie pod uwagę nieruchomości z gmin ościennych dla G. uczyniło wadliwym ustalenie szacowanej wartości nieruchomości. Dodatkowo Gmina zarzuciła nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę A. U. w wycenie złych stosunków wodnych, o których skarżąca informowała w toku postępowania przed organem I instancji.

W odpowiedzi na odwołanie Gminy, organ II instancji w toku postępowania administracyjnego, tj. Wojewoda decyzją z 30 listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że organ II instancji podzielił wnioski Starosty odnośnie błędów, które wystąpiły w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę J. K., natomiast za prawidłowy uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę A. U. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody: "(...) rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej z dnia 12 listopada 1991 r., "przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy - uchwała nr XI/51/86 Gminnej Rady Narodowej z dnia 11 lutego 1986 r. (..) zgodnie z planem miejscowym ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy działkę nr [..] w O. przeznaczono w całości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. (...) dnia 12.11.1991 r. została wydana decyzja Wójta Gminy [...] zatwierdzająca podział nieruchomości (...). W wyniku podziału działki nr [..] powstały nowe działki od nr [..] do nr [..].

Działki nowo wydzielone o nr od [..] do [..] są działkami budowlanymi z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Działka nr [..] jest działką przeznaczoną pod drogę dojazdową do w/w działek". Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz dokumenty, zebrane w niniejszej sprawie należy uznać, że ww. działka była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne."

Organ II instancji wskazał, że "(...) rzeczoznawca majątkowy A. U. przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z obszaru powiatu [..]-[.]. oraz rynek nieruchomości o funkcji drogowej z obszaru powiatu od 2014 r. do 2017 r. Na stronie 9 operatu szacunkowego stwierdziła, że "ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zawierają się w przedziale od ok. 30 - 80 zł/m2, ceny średnie to 50 - 55 zł/m2 ". Natomiast w odniesieniu do nieruchomości drogowych wskazała, że " ceny transakcyjne mieszczą się w przedziale od ok. 15,00 do 50,00 zł/m2, ceny średnie w granicach 30 zł/m2". Po powyższej analizie doszła do wniosku, że "zlokalizowanie inwestycji drogowej na terenie szacowanej nieruchomości nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do wartości wynikającej z aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości.

W omawianej sytuacji, wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu jej użytkowania. Do określenia wartości szacowanej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. (...) Po analizie rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz analizie rynku nieruchomości drogowych, ustalono, że korzystniejsza dla właściciela jest wartość określona według aktualnego sposobu użytkowania, stąd wartość dz. nr [..] została określona na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną".

Odnosząc się do dalszych zarzutów Gminy, przywołanych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw do ich uznania i zmiany decyzji organu I instancji. Okoliczność złych stosunków wodnych nie została wystarczająca udowodniona przez Gminę. Zdaniem rzeczoznawcy "załączone [do akt] zdjęcie z roku 2017 nie jest dowodem świadczącym o złych stosunkach wodnych". Z kolei z załączonej do pisma Wójta Gminy z 27 lutego 2018 r. mapy wynikało jedynie, że na jednej z granic dawnej działki nr [..] istniał w 1971 r. rów. W kontekście oparcia przez rzeczoznawcę A. U. wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości położonych w gminach ościennych dla G., organ II instancji zaznaczył, że "należy (...) wyjaśnić, że § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 (...)", jednoznacznie określa obszar rynku nieruchomości - lokalny i regionalny, w granicach którego rzeczoznawca majątkowy może szukać nieruchomości podobnych.

Natomiast, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12 "pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru wojewódzka". W związku z powyższym należało uznać za prawidłową metodę, z której skorzystała rzeczoznawca A. U. w celu ustalenia średniej ceny transakcyjnej w operacie szacunkowym.

Wojewoda zaznaczając, że jako organ administracji w zakresie przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia i metody wyceny był uprawniony jedynie do stwierdzenia, czy znajdują one odzwierciedlenie w przepisach prawa uznał, że wysokość odszkodowania ustalona przez Starostę była oparta na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Nie odnalazł zatem podstaw do zmiany wysokości należnego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy autorstwa J. K., ani inny nowy operat, o którego sporządzenie wnioskowała Gmina.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do wniosła w dniu 9 stycznia 2019 r. Gmina.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. 1. naruszenie przepisu art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu przez organ bezkrytycznie ustaleń biegłej, bez dokonania samodzielnej oceny czy przeznaczenie nieruchomości przyjętych przez biegłą do porównania jest prawidłowe, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 2. naruszenie przepisu art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia wniosku skarżącej o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o ceny transakcyjne dla dróg publicznych oraz brak wskazania w decyzji z jakiego powodu dowód ten nie zasługuje na uwzględnienie,
3. 3. naruszenie art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie metodą korygowania ceny średniej wybrał do porównania nieruchomości, które mają przeznaczenie mieszkaniowe, choć na dzień wydania decyzji podziałowej istniał w obrocie plan realizacyjny dla dzielonej nieruchomości, stanowiący uszczegółowienie ogólnego planu miejscowego, który dla wycenianej działki określał drogowe przeznaczenie,
4. 4. naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez brak wzięcia pod uwagę, że gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tymczasem zgodnie z planem realizacyjnym dla nieruchomości [..], działka nr [..] oznaczona była jako droga, a obrót tego typu nieruchomościami jest tak duży, że pozwala na ustalenie wartości według cen działek przeznaczonych pod drogi.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ w sposób nieprawidłowy ocenił przeznaczenie terenu określone w planie realizacyjnym, który zdaniem skarżącej jest podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości objętej decyzją zatwierdzającą podział. Plany realizacyjne, w przeciwieństwo do ogólnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulowały szczegółowy układu dróg dojazdowych, potrzebnych przy podziałach na działki budowlane terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Organy I i II instancji zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w skardze pominęły istotne postanowienia planu realizacyjnego, które wskazywały w sposób precyzyjny na przeznaczenie działki nr [..].

Dalej skarżąca powołuje się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w którym przewidziano, że prawnie wymagana treść decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wyraźnie wskazuje na przeznaczenie działki objętej tym planem. W niniejszej sprawie załącznik graficzny do decyzji określa przeznaczenie działki o nr [..] jako drogę, więc zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jej wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skarżąca twierdzi ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspomniane ceny transakcyjne powinny być rozumiane jako kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, które powinny stanowić podstawę wyceny przeprowadzanej przez rzeczoznawcę.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca uznała operat szacunkowy sporządzony przez A. U. za wadliwy ze względu na porównanie cen transakcyjnych dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, zamiast nieruchomości takich jak działka nr [..], tj. przeznaczonych pod drogę, co wynikało z dokładnych regulacji planu realizacyjnego, a nie ogólnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina podnosząc zastrzeżenia do operatu szacunkowego wnosiła o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o ceny transakcyjne dla dróg publicznych, do czego zdaniem skarżącej organ się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę z 25 stycznia 2019 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi Gminy. Zdaniem Wojewody skarga nie wskazała na żadne nowe okoliczności, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska Wojewody.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 lutego 2019 r. pełnomocnik E. i M. M. wniósł o oddalanie skargi Gminy. W uzasadnieniu tej odpowiedzi wskazano na przepis art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierający katalog podstaw prawnych i faktycznych dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej przez rzeczoznawcę majątkowo. Zdaniem pełnomocnika jako podstawę dla ustalenia przeznaczenia działki nr [..] słusznie wykorzystano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...], z której wydzielono następnie działkę nr [..] była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. We wskazanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został natomiast wymieniony jako akt dający podstawę do ustalenia przeznaczenia nieruchomości plan realizacyjny. Pełnomocnik zaznaczył dodatkowo, że plany realizacyjne przewidziane w prawie budowalnym są czasowymi dokumentami prywatnymi, sporządzanymi przez inwestora i jedynie zatwierdzanymi przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

W związku z powyższym pełnomocnik ocenił decyzje zapadłe w niniejszej sprawie, uznające operat szacunkowy sporządzony przez A. U., jako prawidłowe. Z tego względu wniesiono o oddalenie skargi Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Istotą sporu jest kontrola pod względem formalnym i materialnym operatów szacunkowych, sporządzonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania należnego od Gminy za działkę [..], powstałą w wyniku podziału przejętą na własność gminy w celu utworzenia drogi dojazdowej do ościennych nieruchomości. Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organy w toku postępowania administracyjnego, w wyniku którego została złożona skarga były dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. na zlecenie organu I instancji zawiera wycenę nieruchomości na kwotę 327 518,00 zł. Drugi, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. na zlecenie skarżącej zawiera wycenę nieruchomości na kwotę 227 047,00 zł.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy zauważyć, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi zasadniczy dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Operat taki, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ administracji publicznej nie jest zatem związany ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Obowiązkiem zarówno organu, jak i Sądu, jest zatem zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków.

W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. m.in. por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, lex nr 2557990 i tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17).

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw." Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się (...) według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale (...) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast w świetle art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

1. 1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.
2. 2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
3. 3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
4. 4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, którego formę i tryb sporządzania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji". W świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

1. 1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
2. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
3. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Na wstępie należy zauważyć, że rzeczoznawca A. U. prawidłowo ustaliła sposób wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W świetle tego przepisu działka nr [..] powinna być wyceniana albo w świetle jej aktualnego sposobu użytkowania, tj. budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego albo w świetle jej przeznaczenia, tj. drogi, w zależności od tego, czy przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości. Analiza cen transakcyjnych przeprowadzona przez rzeczoznawcę wykazała, że cena średnia za nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest wyższa niż cena średnia za nieruchomości z przeznaczeniem drogowym.

W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko biegłej w zakresie wyboru aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości (przeznaczenia w dniu wydania decyzji, a nie przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia) jako podstawy jej wyceny. Jak wskazuje § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przeznaczenie nieruchomości zgodne z aktualnym sposobem jej użytkowania określa się zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w sposób wyraźny reguluje, że podstawą prawną dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości jest w pierwszej kolejności plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku tego dokumentu należy wziąć pod uwagę kolejno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko podniesionie przez pełnomocnika skarżących w odpowiedzi na skargę, według którego plan realizacyjny nie może stanowić podstawy ustalenia przeznaczenia działki, zgodnego z aktualnym sposobem użytkowania w świetle obowiązujących przepisów. Jak wynika natomiast z akt sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ustalał przeznaczenie działki nr [..] jako budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Biegła słusznie zatem wykorzystała nieruchomości o takim samym przeznaczeniu do wyceny działki nr [..]. Na marginesie należy zauważyć, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę J. K. na zlecenie skarżącej również oparta została na takim przeznaczeniu wycenianej nieruchomości.

W następnej kolejności Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania dyspozycja normy, wynikająca z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" ze względu na rozbieżność stanu faktycznego i hipotezy tej normy.

Zauważyć należy, że w ww. przepisie wyraźnie mowa o nieruchomościach, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, z zastrzeżeniem, że chodzi o decyzję, w wyniku której nieruchomość została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa. W niniejszej sprawie działka [..] w dniu wydania decyzji podziałowej (która skutkowała przejęciem jej z mocy prawa na własność gminy) była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, co wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano wyżej plan realizacyjny nie ma w tym zakresie wpływu na ocenę przeznaczenia nieruchomości. Intencją ustawodawcy w przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego było ułatwienie wyceny w sytuacji, w której nie da się jej przeprowadzić na podstawie nieruchomości podobnych z przeznaczeniem pod inwestycję drogową np. ze względu na niewystarczający rynek sprzedaży takich nieruchomości na rynku lokalnym.

Z tego względu przewidziano domniemanie w zakresie sposobu wyceny. Dopiero jego obalenie wywołuje skutek w postaci wyceny nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem w dniu wydania decyzji. Ze względu na to, że nieruchomość będąca przedmiotem sporu nie była przeznaczona w dniu wydania decyzji podziałowej pod inwestycję drogową nie ma podstaw, aby podważać sposób wyceny przeprowadzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w którym zawarto odesłanie do art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące ustalania przeznaczenia nieruchomości.

Sąd zaznacza dodatkowo, że w przepisie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oznaczono, że przeznaczenie nieruchomości powinno być oceniane bez uwzględnienia ustaleń decyzji, co potwierdza argumentację Sądu w zakresie określenia przeznaczenia działki [...] na dzień wydania decyzji podziałowej jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze względu na powyższe zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W kwestii katalogu nieruchomości wykorzystanych do wyceny, należy przywołać § 26 ust 1. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym "przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości". Nie ma zatem prawnych przeciwskazań dla wykorzystania do wyceny nieruchomości zlokalizowanych na rynku regionalnym, jeśli zachodzi taka potrzeba. Rzeczoznawca A. U. zaznaczyła w operacie, że ze względu na słabo rozwinięty rynek sprzedaży nieruchomości podobnych na terenie gminy rozszerzono analizowany rynek do obszaru powiatów [..]-[..]. Wybór określonych nieruchomości został zatem prawidłowo uzasadniony.

Sąd zwraca uwagę, że w ustalonym przez rzeczoznawcę katalogu nieruchomości te zlokalizowane w powiecie [...] dostarczyły zarówno najwyższej, jak i najniższej ceny transakcyjnej, a zatem nie można się zgodzić jakoby wybór nieruchomości w tym powiecie spowodował ustalenie wartości działki w sposób zawyżony. Również złe stosunki wodne, na które powoływała się w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie stanowią, jako niewystarczająco uzasadnione, podstawy do podważenia wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę A. U. Podstawą do uchylenia decyzji organu II instancji nie może być zarzucana w skardze wadliwa ocena operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej, tj. przez rzeczoznawcę J. K. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody w przedmiocie nieprawidłowości występujących w treści tego operatu (w zakresie oznaczenia wycenianej nieruchomości, określenia struktury własnościowej wycenianej nieruchomości, powołania błędnego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawy dla decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości).

Ze względu na brak zarzutów skarżącej w zakresie nieuwzględnienia przez organ II instancji operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę J. K. tutejszy Sąd powyżej jedynie zasygnalizował podstawy jego wadliwości, bez dokładnego wskazania na czym polegały.

Tutejszy Sąd nie odnalazł zatem podstaw dla uznania operatu szacunkowego rzeczoznawcy A. U. za wadliwy, w przeciwieństwie do operatu szacunkowego rzeczoznawcy J.K. i z tego względu zdecydował się oddalić skargę. W tym zakresie organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które zarzuca mu skarżąca. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej oceny ustaleń biegłej wyrażonych w operacie szacunkowym.

Należy na marginesie zauważyć, że organ II instancji, uznając operat szacunkowy złożony przez Starostę stwierdził brak konieczności sporządzania nowego operatu w sprawie, o co wnioskowała Gmina. W związku z powyższym również zarzut naruszenia przepisu art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. polegający na braku rozpatrzenia wniosku skarżącej o sporządzenie nowego operatu szacunkowego w oparciu o ceny transakcyjne dla dróg publicznych oraz nie wskazanie w decyzji z jakiego powodu dowód ten nie zasługiwał na uwzględnienie podlega oddaleniu. Organ II instancji w treści decyzji rozpatrzył powyższy wniosek stwierdzając, że w świetle prawidłowości istniejącego operatu, znajdującego oparcie w materiale dowodowym nie ma potrzeby zlecania nowej wyceny.

W ocenie sądu, organ administracji nie naruszył zatem wskazanych w skardze przepisów postępowania, co w konsekwencji nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Organ w sposób prawidłowy ocenił dowody, dokonując krytycznej analizy operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłych oraz poprawnie rozpatrzył wniosek skarżącej o sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.