Uzasadnienie
I OSK 930/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 431/13, oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] września 2011 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinkach: węzeł Walichnowy – węzeł Wrocław, węzeł Sieradz Południe – węzeł Łask wraz z infrastrukturą. Decyzja ta dotyczyła m.in. działki nr A/1. Decyzją z dnia [...]września 2012 r., ustalił odszkodowanie za tę działkę w łącznej kwocie 109.169,00 zł. Odszkodowanie w kwocie 29.983,49 zł organ przyznał na rzecz BGŻ S.A. z tytułu wygaśnięcia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości hipoteki umownej łącznej zwykłej oraz hipoteki umownej kaucyjnej, natomiast odszkodowanie w kwocie 79.185,51 zł przyznane zostało na rzecz M. S. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie należało ustalić czy w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalonego odszkodowania, prawidłowo zostało wskazane przeznaczenie wywłaszczonego gruntu, a co za tym idzie, czy organy dokonały prawidłowej oceny opinii biegłego i na jej podstawie ustaliły wysokość odszkodowania. Stwierdzono, że biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla działki nr A/1 obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łask, zgodnie z którym wyceniana działka znajduje się na terenie lasów. Przy wycenie nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i wskazała, że z analizy rynku wynikało, iż dla nieruchomości rolnych i leśnych przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie ich wartości, stąd wycenę oparła na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które wystąpiły na terenie powiatu tomaszowskiego, zgodnie z przepisem § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Podniesiono, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, ale to organ dokonuje określenia wysokości odszkodowania na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę oszacowania nieruchomości i nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii. Organ, wydając decyzję odszkodowawczą, powinien zatem dokonać oceny wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Uznano, że przyjęty w postępowaniu operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że prawidłowo ustalono odszkodowanie przyznane na rzecz BGŻ S.A. z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej łącznej zwykłej i hipoteki umownej kaucyjnej. Zaznaczono, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej wartość rynkowa, co oznacza, iż odszkodowanie za przejęte nieruchomości w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) ustala się jako szkodę rzeczywistą w majątku, obejmującą jedynie wartość rynkową nieruchomości. W rezultacie ustalone odszkodowanie nie obejmuje żadnych innych strat, szkód i uciążliwości spowodowanych wywłaszczeniem i lokalizacją drogi. Organy nie mogły uwzględnić okoliczności, że M. S. uzyskał decyzję zezwalającą na zabudowę przejętej nieruchomości, ponieważ nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego dowodu.
Skargę kasacyjną wniósł M. S., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i rozpoznania skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zażądano również, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tj. projektu budowlanego budynku mieszkalnego domu jednorodzinnego dopuszczanego do realizacji, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 11 września 1990 r. Zarzucono naruszenie:
• 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, tj. faktu istnienia pozwolenia na budowę, obejmującego wywłaszczoną nieruchomość. Miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia przeznaczenia przejętej działki, a więc na wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
• art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Błędnie przyjęto, że podstawą do ustalenia przeznaczenia przejętej nieruchomości jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łask, podczas gdy z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że nieruchomość, z której wyodrębniono wywłaszczoną działkę, posiada pozwolenie na budowę.
Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
Ustalenie odszkodowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, dalej: specustawa) oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.). W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4a tej ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa w trybie specustawy wszczynane jest z urzędu. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, według art. 134 ust. 1 u.g.n., jest wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który tę opinię przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji zatem ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, jaki i organy orzekające w sprawie, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego, nie uchybiając przy tym zasadzie prawdy materialnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) i obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Podstawowe znaczenie dla wyceny wywłaszczanej działki miało, zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Łask, na podstawie którego określono, że działka nr A/1 należąca do M. S. znajduje się na terenie lasów. Tym samym działka ta nie mogła być traktowana jako działka budowlana, ponieważ o charakterze wywłaszczonej działki decyduje jej przeznaczenie określone w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że w roku 1990 wydano pozwolenie na budowę na działce oraz przedstawiany na tę okoliczność dokument w postaci obwoluty projektu budynku mieszkalnego domu jednorodzinnego wraz ze stemplem Urzędu Rejonowego w Łasku z adnotacją "załącznik do pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 1990.09.11" nie może stanowić podstawy do zmiany charakteru działki. Budynek jednorodzinny nie został bowiem wzniesiony, a jak wynika z art. 37 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na budowę ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.) pozwolenie na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Nie można więc uznać, że wydane przed ponad ćwierćwieczem pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy budowa nie została zrealizowana, zmienia charakter wywłaszczonej działki. W tym wypadku nadal podstawowe znaczenie dla oceny jej przeznaczenia posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które w sposób niebudzący wątpliwości określiło, że działka nr A/1 znajduje się na terenie lasów. WSA w Warszawie prawidłowo, zatem zastosował przepisy prawa materialnego, w tym art. 154 ust. 2 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.