Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 934/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 800/09, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę Z. K. na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 marca 2006 r. nr XLIX/825/06 w przedmiocie zasad sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Piotrków Trybunalski, bonifikat od ceny sprzedaży tych lokali oraz stawek oprocentowania w razie rozłożenia na raty ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż w dniu 29 marca 2006 r. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 67 ust. 1a, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2, art. 70, art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), podjęła uchwałę nr XLIX/825/06 w sprawie zasad sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Piotrków Trybunalski, bonifikat od ceny sprzedaży tych lokali oraz stawek oprocentowania w razie rozłożenia na raty ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi w imieniu własnym Z. K. oraz w imieniu K. G., W. N., A. P., M. S., J. G., J. S. i A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 3 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie Rady do przedłożenia protokołu z posiedzenia Komisji ds. lokalowych z dnia 17 sierpnia 2009 r. oraz z sesji Rady z dnia 26 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że jest najemcą lokalu mieszkalnego w bloku, który przed przejęciem przez Gminę był własnością Państwowego [...], który znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wymaga szybkich remontów, lokale są zalewane i wymagają wymiany instalacji grzewczej, elektrycznej oraz wodno – kanalizacyjnej. W budynku tym znajduje się 5 lokali mieszkalnych i z tych względów najemcy dążą do wykupu mieszkań, jednakże Rada odmawia im tego prawa powołując się na zapis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w myśl którego sprzedaż lokali w budynku, w którym znajduje się od 2 do 10 lokali mieszkalnych, może nastąpić wyłącznie w razie jednoczesnej sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych w tym budynku z zastrzeżeniem ust.

2. Z kolei ust. 2 stanowi, iż w przypadku przeznaczenia do zbycia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się od 2 do 10 lokali, nie ma zastosowania ust. 1 i zbycie nieruchomości zabudowanej tym budynkiem nie może nastąpić z pominięciem przysługującego najemcom lokali mieszkalnych położonych w tym budynku, pierwszeństwa w nabyciu tych lokali. Jednocześnie jednak w § 2 pkt 3 Rada wyłączyła ze sprzedaży lokale w budynkach, w których znajduje się co najmniej 1 lokal socjalny, za wyjątkiem lokali w budynkach, w których część lokali sprzedano przed dniem 1 stycznia 2005 r. Stąd też istnieje obawa, że Rada nada status lokali socjalnych lokalom wynajmowanym lub chociażby lokalom znajdującym się na poddaszu, które obecnie wynajmuje osobom bardzo biednym, którzy nie mają środków na remont, a tym bardziej na ich wykup. W dalszej części zarzucił, iż § 3 zaskarżonej uchwały ma charakter dyskryminujący najemców w stosunku do innych najemców w budynkach, które mają więcej niż 10 lokali, gdyż ich najemcom Gmina nie stawia żadnych dodatkowych warunków, prócz ceny i sprzedaje im mieszkania pojedynczo. Podkreślił, że Gmina stawia warunki niemożliwe do spełnienia, niezależne od poszczególnych najemców, którzy nie mają wpływu na wolę i sytuację materialną sąsiada. Dodał, iż oba ustępy § 3 nie są również zasadami zbywania nieruchomości gminnych w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie wynika z nich żadna reguła postępowania, a w świetle § 3 ust. 2 uchwały, tylko to, że decyzja o przeznaczeniu do zbycia lokali w budynku, w którym jest od 2 do 10 lokali, jest decyzją arbitralną, nieopartą o żadne konkretne przesłanki, które można poddać ocenie. Kończąc dodał, iż takie działanie Rady stoi w sprzeczności z art. 2, art. 32, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że sprzedaż nieruchomości gminnych odbywa się w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 12 tej ustawy, na gminę, jako właściciela nieruchomości nałożony został obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Wyłączenie ze sprzedaży pojedynczych mieszkań w budynkach, w których znajduje się od 2 do 10 lokali ma na celu uchronienie przed rozproszoną sprzedażą mieszkań w budynkach wymagających znacznych nakładów finansowych ze względu na często zły stan techniczny budynków, jak również położenie w ścisłej strefie konserwatorskiej. Nadto stosownie do ustawy o własności lokali, wyodrębnienie i zbycie chociażby jednego lokalu mieszkalnego w budynku, powoduje powstanie wspólnoty mieszkaniowej, co w znacznym stopniu ogranicza uprawnienia właścicielskie, a przede wszystkim utrudnia gospodarowanie taką nieruchomością oraz przeprowadzanie prac remontowych. Dalej wskazał, że § 3 ust. 1 uchwały nie dotyczy wyłącznie nieruchomości, której najemcą jest skarżący, ale odnosi się wszystkich budynków z zasobu gminnego spełniających przesłanki w nich zawarte, niewątpliwie zatem stanowi zasadę. Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, najemcom lokali mieszkalnych przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu, ale tylko wtedy, gdy gmina zdecyduje się na ich sprzedaż. Zgoda Rady na sprzedaż wyrażona w uchwale jest rodzajem generalnego zezwolenia skierowanego do władzy wykonawczej, jednak najemcy lokali w budynkach stanowiących własność gminy nie mogą wywodzić z niej roszczeń o sprzedaż lokalu. Z kolei art. 34 ust. 7 ustawy stanowi, że zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa, w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali. Zaskarżony § 3 ust. 2 uchwały skutecznie zabezpiecza interes prawny najemców budynków, w których znajduje się od 2 do 10 lokali mieszkalnych, gdyż nie zezwala na przeznaczenie do zbycia nieruchomości bez uprzedniego zawiadomienia najemców o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu zajmowanych lokali.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Wniesienie skargi w trybie art. 101 powołanej wyżej ustawy nakłada na Sąd obowiązek zbadania, czy rzeczona skarga spełnia przesłanki dopuszczalności w trzech następujących aspektach. Po pierwsze, konieczne jest ustalenie, czy jej przedmiotem jest uchwała (zarządzenie) w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po drugie, należy zbadać, czy nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wreszcie po trzecie koniecznym jest zbadanie, czy wnoszący skargę posiada interes prawny, czy też inaczej mówiąc legitymację do zaskarżenia uchwały (zarządzenia). Dopiero kumulatywne spełnienie wymienionych wyżej warunków uprawnia Sąd do kontroli uchwały (zarządzenia) w kontekście jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa. W dalszej części w sposób obszerny ustosunkował się do dwóch pierwszych przesłanek uznając, że zostały one spełnione. Natomiast nie została spełniona przesłanka dotycząca interesu prawnego, tj. legitymacji do zaskarżenia uchwały (na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że posiada on indywidualny interes prawny lub uprawnienie i w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała narusza tenże interes lub uprawnienie). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że skarga wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 492/08 - Lex nr 499841, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 492/08 - Lex nr 499824, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/GI 82/08 - Lex nr 515301, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 207/08 - Lex nr 499875). Podkreśla się bowiem, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt l OSK 277/08 - Lex nr 490092). Te same reguły, co do konieczności wykazania interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały, mają zastosowanie także wobec każdego imiennie oznaczonego mieszkańca gminy, który wyrazi pisemną zgodę na złożenie w jego imieniu skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 2a ustawy. O istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przepis prawa materialnego, który określa sytuację prawną strony. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Interes prawny jest zarazem kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej, mającej swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można ująć go też, jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie. Interes prawny nie istnieje, jeżeli nie można ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem na prawa i obowiązki strony oparte na konkretnej normie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt l SA 1748/83 - niepublikowany). Zatem dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego podmiotu wymagane jest, aby interes prawny był realny i aktualny, a nie może to być interes prawny tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że żadne z postanowień zaskarżonej uchwały, a w szczególności uregulowanie § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 3 nie dotyczy sytuacji prawnej samego skarżącego, ani tym bardziej podmiotów, które Z.K. reprezentuje. Uchwała bowiem określa tylko ogólne wskazówki i wytyczne dla Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, jakie reguły muszą być stosowane w każdym przypadku bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych. Nie przeznacza natomiast konkretnych lokali, w tym zwłaszcza lokalu zajmowanego przez skarżącego, czy też podmiotów, które reprezentuje do sprzedaży w drodze bezprzetargowej. Nie stanowi także podstaw do kierowania przez skarżącego jakichkolwiek roszczeń wobec Gminy. Innymi słowy, na podstawie zaskarżonej uchwały najemcy lokali mieszkalnych przy ul. [...] nie mogą żądać od Gminy, aby ta sprzedała im lokale, które stanowią jej własność. Co istotne, sam skarżący, ani też podmioty które on reprezentuje nie wskazali żadnej innej normy prawa materialnego, która mogłaby stanowić źródło posiadania przez nich interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały nr XLIX/825/06 w sprawie zasad sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Piotrków Trybunalski, bonifikat od ceny sprzedaży tych lokali oraz stawek oprocentowania w razie rozłożenia na raty ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały tylko dwie spośród trzech przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi i z tego też powodu należało orzec, jak w sentencji wyroku. Zaznaczono też, że o tym, czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie jego braku u skarżącego powoduje zatem oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05 – Lex nr 280389).

Od powyższego wyroku w całości, Z. K. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w zakresie następujących przepisów:

1. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta,
2. art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że uchwała rady gminy normująca zasady zbywania nieruchomości gminnych nie jest aktem prawa miejscowego
3. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie tj. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta, będącej aktem prawa miejscowego,
4. art. 2, art. 7, art. 32, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie powodujące, że:

* w obrocie prawnym pozostają kwestionowane zapisy uchwały Rady Miasta, będącej aktem prawa miejscowego, dyskryminujące najemców lokali w budynkach mających do 10 lokali mieszkalnych, w stosunku do najemców w budynkach liczących powyżej 10 lokali,

* uchwała Rady Miasta nałożyła na najemców tych lokali obowiązek jednoczesnego i łącznego ("zblokowanego") wykupu, nie posiadając do tego upoważnienia ustawowego, tj. z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) w zakresie następujących przepisów:

1. art. 3 § 1, art. 134 i art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 101, art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a), art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta oraz w związku z art. 2, art. 7, art. 32, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały Rady Miasta,
2. art. 6 p.p.s.a – poprzez to, iż przyjmując że Skarżący nie wskazał interesu prawnego (legitymacji) do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta, Sąd I instancji nie wezwał skarżącego do wskazania tego interesu, mimo, że wzywał Skarżącego do wyjaśnienia kwestii w czyim imieniu działa Skarżący i kogo jeszcze reprezentuje,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w wyroku dlaczego Sąd w tym konkretnym przypadku uznał, że Skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia złożonej skargi; nie jest bowiem takim wskazaniem i wyjaśnieniem szerokie omówienie stanu faktycznego sprawy, stanowiska Rady Miasta, charakteru sprawy (to, że jest to sprawa z zakresu administracji nie po budzić żadnych wątpliwości) oraz orzecznictwa - podczas gdy Sąd nie wyciągnął żadnych własnych wniosków poza tym, że Skarżący nie wskazał swego interesu prawnego, a interes taki nie wiadomo dlaczego nie wynika zdaniem Sądu z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie i uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały lub w oparciu o art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzeczenie o ich niezgodności z prawem, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Natomiast w uzasadnieniu podniósł, że skarżący posiada bardzo konkretny, realny i aktualny interes prawny (legitymację) do wniesienia, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargi na zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, gdyż dotyczy one bezpośrednio jego sfery praw i obowiązków oraz różnicują jego uprawnienia w porównaniu do praw i obowiązków najemców lokali mieszkalnych w budynkach posiadających powyżej 10 lokali. Podstawę tego interesu stanowią przepisy zaskarżonej uchwały, a w szczególności jej § 1, § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 3, bowiem uchwała ta, wbrew stanowisku Sądu I instancji i w odróżnieniu od uchwał o wyrażeniu zgody na zbycie konkretnej nieruchomości (podejmowanych także na postawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym), normuje zasady zbywania lokali gminnych i jest aktem prawa miejscowego. Jest ona bowiem adresowana nie tylko do organu wykonawczego jakim jest Prezydent miasta, ale także rodzi bezpośrednie skutki prawne (nakłada dodatkowe i szczególne prawa i obowiązki) dla najemców lokali mieszkalnych na terenie Miasta Piotrków Trybunalski, zawierając normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym obowiązujące na terenie gminy Miasta Piotrków Trybunalski, a ponadto została podjęta m.in. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i została ogłoszona jako akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2006 r. Nr 171, poz. 1367, zm. 2008 r. Nr 13, poz. 176 i Nr 246, poz. 2220. Uchwała ta bez stosownego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) nakłada m.in. na skarżącego obowiązek (wprowadza warunek) jednoczesnego (a więc dokonanego w tym samym czasie) nabycia wszystkich lokali mieszkalnych w budynkach mających do 10 lokali (§ 3 ust. 1 uchwały), chyba że Prezydent postanowi o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia (§ 3 ust. 2 uchwały). Z brzmienia ust. 2 § 3 wynika jednoznacznie, że ust. 1 nie dotyczy sytuacji określonej w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc wykracza poza ramy wyznaczone radzie gminy przez ustawy. Bez stosownego upoważnienia Rada Miasta podjęła także postanowienie § 2 pkt 3 uchwały, tj. wyłączyła ze sprzedaży lokale w budynkach, w których znajduje się co najmniej jeden lokal socjalny, za wyjątkiem lokali w budynkach, w których część lokali sprzedano przed dniem 1 stycznia 2005 r. i to kryterium czasowe, różnicujące sytuację prawną najemców, również nie znajduje upoważnienia ustawowego. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie w domach przy ul. [...][...] i [...] nie znajdują się obecnie lokale socjalne, jednakże mogą uzyskać taki status konkretną decyzją organów gminy, choćby po to, aby wykluczyć możliwość zbywania określonych lokali. Postanowienia § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie mają charakteru zasad w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż stosowanie postanowienia ust. 1 § 3 zależy od woli tj. konkretnej i arbitralnej decyzji Prezydenta o tym, czy nieruchomość przeznaczyć do sprzedaży czy też nie (ust. 2). Rozumując a contrarioro, na podstawie postanowienia ust. 2 § 3 należy wysnuć wniosek, że § 3 ust. 1 uchwały w istocie przyznaje roszczenie o nabycie lokalu najemcom w budynkach mających powyżej 10 lokali. Postanowienia te zatem dodatkowo także dyskryminują najemców w budynkach posiadających do 10 lokali mieszkalnych. Dalej podano, że źródłem legitymacji skarżącego są również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 13 ust. 1, art. 25 i art. 23 ust. 1 pkt 7 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3, które określają kompetencje organów, zasady zbywania oraz prawa i obowiązki zbywcy i nabywcy nieruchomości gminnej (taką nieruchomością jest bowiem lokal wyodrębniony na podstawie ustawy o własności lokali). Ani ta ustawa, ani też żaden inny przepis ustawowy, nie upoważniły rady gminy do nałożenia na nabywcę lokalu mieszkalnego od gminy obowiązku nabycia tego lokalu jednocześnie i łącznie z innymi lokatorami. Art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, normuje głównie kwestię przyznanego w nim pierwszeństwa do bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego w razie przeznaczenia go do sprzedaży i nie przyznaje roszczenia o wykup tego lokalu, jednakże przepis ten wskazuje również na to, że zawarte w nim – oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami – warunki nabycia są jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę do spełnienia przez najemcę nabywającego wyodrębniony lokal mieszkalny od gminy na własność. W powyższym kontekście dodatkowy obowiązek wprowadzony przez Radę Miasta w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, którego stosowanie zależy wyłącznie od konkretnej decyzji Prezydenta Miasta o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży (co wynika z § 3 ust. 2 uchwały), jak też wyłączenie prawa do nabycia lokalu w sytuacji określonej w § 2 pkt 3 uchwały, jest źródłem konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego uprawniającego skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów skarżącego, to art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rodzi obowiązek rozpatrzenia merytorycznego tej sprawy, bowiem jeśli istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego (lub jego częścią), ustawa nakłada obowiązek orzeczenia przez sąd administracyjny o ich niezgodności z prawem. Skargę należy w tym przypadku potraktować jako informację o istotnym naruszeniu prawa, podobnie jak np. skargę wojewody i nie jest tu konieczna legitymacja skarżącego. W dalszej części podniósł, że zarówno skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak i skarga kasacyjna są wywołane stanowiskiem organów Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, przy czym Rada Miasta uważa zaskarżone postanowienia uchwały za zgodne z prawem, a Prezydent Miasta wskazuje je jako przeszkodę do indywidualnego zbywania lokali mieszkalnych w budynkach mających do 10 lokali (nie wskazując jednocześnie na charakter art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Aby móc podjąć rozmowy z Prezydentem w sprawie wykupu lokali konieczne jest zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego niezgodnych z prawem postanowień uchwały tj. "zasad", nie będących w istocie zasadami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie warunku jednoczesnego nabycia lokali przez wszystkich najemców jest niemożliwe, m.in. dlatego, że lokatorzy lokali na poddaszu w obu budynkach nie są zainteresowani wykupem, gdyż znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Ale to wyłącznie samo Miasto zdecydowało o tym, kto został najemcą tych lokali. Miasto Piotrków Trybunalski zbyło już bardzo dużo lokali w budynkach komunalnych na rzecz ich najemców. Skarżący i osoby przez niego reprezentowane znajdują się więc w sytuacji nierównoprawnej w porównaniu do tych najemców, którzy mieszkają w blokach posiadających więcej niż 10 lokali mieszkalnych i mogą wykupić swoje mieszkania indywidualnie, na podstawie wyłącznie własnej decyzji (taki jest skutek zapisu § 3 ust. 1 uchwały). Uzależnienie możliwości wykupu od pozytywnej decyzji w sprawie wykupu lokalu oraz od sytuacji finansowej sąsiadów, na co poszczególni lokatorzy nie mają żadnego wpływu powoduje, że Skarżący nie może skorzystać z prawa do wykupu zajmowanego mieszkania, podczas gdy najemcy w innych większych budynkach Miasta w świetle § 3 ust. 1 uchwały mogą wykupywać swe mieszkania bez przeszkód. Sytuacja taka niewątpliwie dyskryminuje część lokatorów gminnego zasobu lokali. Poprzez taką regulację, Rada Miasta zróżnicowała sytuację prawną najemców lokali komunalnych w sposób niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, ponieważ – nie posiadając do tego podstaw prawnych – ustanowiła dla najemców lokali w budynkach posiadających do 10 lokali, dodatkowe kryterium różnicujące ich sytuację, które można na użytek tej sprawy określić jako kryterium "sąsiedztwa" (uzależnia prawo do wykupu mieszkania od woli oraz sytuacji finansowej sąsiada). Takie kryterium nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 2 i art. 32 Konstytucji (np. odpowiednio uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99 – OTK 2000/1/4). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, postanowienie § 3 ust. 1 uchwały Rady nie ma charakteru relewantnego i proporcjonalnego, ani też nie pozostaje w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. OTK K 4/95). Istotnym naruszeniem prawa, pominiętym przez Sąd I instancji jest także naruszenie przez Radę Miejską art. 7 i art. 94 Konstytucji, tj. podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez stosownego upoważnienia ustawowego. Ponadto naruszeniem art. 87 ust. 2 Konstytucji przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest ustalenie, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem prawa wewnętrznego, nie stanowi przepisów powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Na podstawie jednak ustalenia Sądu, że taka uchwała zawiera "wskazówki, jakie reguły powinny być stosowane każdorazowo przy bezprzetargowym obrocie lokali mieszkalnych" gminnych skarżący uważa, że poglądy Sądu I instancji w tej kwestii są nie tylko niekonsekwentne (bowiem rolą zasad jest stosowanie ich każdorazowo), ale też w sposób oczywisty niezgodne z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy rozróżnić odmienny charakter różnych uchwał rady gminy podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 litera a) ustawy o samorządzie gminnym tj. uchwał o wyrażeniu indywidualnej zgody na zbycie konkretnej nieruchomości w braku uchwalonych zasad zbywania nieruchomości gminnych (taka uchwała może być uznana za akt prawa wewnętrznego w gminie). Drugim rodzajem uchwał rady podejmowanych na podstawie tego przepisu są właśnie zasady zbywania nieruchomości, będące aktem prawa miejscowego i podlegające obowiązkowi ogłoszenia zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zasadami nie są konkretne decyzje, niepodlegające żadnym kryteriom oceny (tak jak podejmowane na podstawie § 3 ust. 1 uchwały Rady przez Prezydenta). Skarżący kasacyjnie nie zgodził się też z przytoczonym przez Sąd I instancji poglądem organu, iż obowiązywanie zaskarżonych postanowień uchwały Rady Miasta uzasadniają zasady prawidłowej gospodarki, polegające na "wyłączeniu ze sprzedaży pojedynczych mieszkań w budynkach, w których znajduje się od 2 do 10 lokali, w celu uchronienia przed rozproszoną sprzedażą mieszkań w budynkach wymagających znacznych nakładów finansowych ze względu na często zły stan techniczny budynków". Budynki przy ul. [...][...] i [...] nie są położone w ścisłej strefie konserwatorskiej. Nie jest też zrozumiałe, na czym mają polegać działania Miasta jako jedynego właściciela wszystkich lokali, skoro do tej pory te budynki, podobnie jak inne należące do Miasta, znajdują się w złym stanie technicznym, a Miasto twierdzi, że nie ma funduszy na konieczne remonty. W jaki sposób zatem miałoby tym budynkom zaszkodzić podjęcie remontów przez wspólnoty mieszkaniowe, w których gmina byłaby udziałowcem (w zakresie lokali pozostających nadal w stosunku najmu). Można też się zastanawiać, czy Miasto nie ma do czynienia z większym " rozproszeniem" w budynkach mających powyżej 10 lokali, w których istnieją większe wspólnoty i czy jest tam łatwiej przeprowadzać remonty, a uprawnienia właścicielskie są szersze ("w mniejszym stopniu ograniczone"). Postanowienia § 3 ust. 1 i 2 uchwały nie znajdują uzasadnienia w przepisach art. 19 i art. 20 ustawy o własności lokali, które stanowią o zasadach zarządu wspólnotą mieszkaniową, skoro najemcy w budynkach mających od 8 do 10 lokali zostali potraktowani przez Radę Miasta tak samo jak ci w budynkach mających do 7 lokali (a ta właśnie ilość lokali różnicuje zasady zarządu nieruchomością wg tej ustawy). W każdym z ustawowych systemów zarządu, gmina ma takie same prawa i obowiązki jako właściciel lokali oddanych w najem, a faktycznie realizuje je nie sama – ale poprzez administratorów nieruchomości. Koszty zarządu ponoszone przez gminę zależą od ilości lokali będących własnością gminy oddanych w najem – im takich mieszkań jest więcej, tym koszty gminy są wyższe. Gmina nie ponosi natomiast kosztów przynależnych lokalom wykupionym przez ich dotychczasowych najemców. Nałożone przez Miasto dodatkowe warunki nabywania lokali w budynkach mających do 10 lokali, nie są zgodne ani z interesem mieszkańców, najemców tych lokali, ani też z prawidłowo rozumianym interesem społecznym samej Gminy. Reasumując, naruszenia Sądu uzasadniają poddanie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny sprawy dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oraz wyrażonych na jej tle poglądów powodujących oddalenie skargi, a także mających bardzo istotne generalne znaczenie dla tworzenia, stosowania i weryfikowania norm aktów prawa miejscowego – w szczególności w aspekcie art. 18 ust. 5pkt 9 lit. a), art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 94 ust. 25 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., przeto w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 i art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 101, 18 ust 2 pkt 9 lit. a), art. 40 ust 1 i 2 pkt 3 oraz art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 ust 1 i 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz w zw. z art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały, bowiem Sąd niedopatrzył się uchybienia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim podkreślić należy, że brak interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę gminy, polega na naruszeniu przez nią uprawnienia skarżącego wynikającego z normy prawa materialnego. A zatem w przypadku, gdy taka sytuacja nie zachodzi, nie może ona podlegać konwalidowaniu i to nawet na wezwanie Sądu. Podkreślić bowiem należy, że przewidziany w art. 6 P.p.s.a. obowiązek udzielania stronom wskazówek i pouczeń oraz skutkach zaniedbań w tym zakresie i działających bez profesjonalnych pełnomocników, stanowi formę realizacji zasady równości stron. Jednakże owa zasada nie odnosi się do wszystkich możliwych zachowań, lecz jedynie do takich, które są celowe dla prawidłowego przebiegu postępowania i gwarantujących stronie prawo do obrony. A zatem nie jest powinnością Sądu udzielania pouczeń o czynnościach, które odnoszą się do prawa materialnego. Stąd też, w tym aspekcie, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia cytowanego już wyżej przepisu art. 6 P.p.s.a

Podobnie rzecz się ma z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Rzeczywiście, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób bardzo obszerny powołano się na stanowisko judykatury w zakresie przesłanek dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, lecz – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaprezentowane rozważania zostały przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy i w konsekwencji sformułowano na tej podstawie własne oceny co do niewystępowania po stronie skarżącego oraz osób przez niego reprezentowanych, interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 26 marca 2006 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 26 marca 2006 r. nr XLIX/825/06 w sprawie zasad sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Piotrków Trybunalski, bonifikat od ceny sprzedaży tych lokali oraz stawek oprocentowania w razie rozłożenia na raty ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego, niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego wydanym w trybie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Jednakże całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 2, 7, 32, 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez usankcjonowanie przez Sąd pierwszej instancji dyskryminacji w zaskarżonej uchwale najemców lokali w budynkach mających do 10 lokali mieszkalnych, w stosunku do najemców budynkach liczących powyżej 10 lokali.

Należy bowiem w sposób wyraźny zaznaczyć, że Gmina Piotrków Trybunalski jest właścicielem zamieszkiwanych przez wnioskodawców budynków mieszkalnych. Brak jest przepisu i nie wskazano go również w skardze kasacyjnej, który obligowałby gminę do sprzedaży wyżej wskazanych budynków lokatorom. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych (...). Wyżej wskazany przepis ustawowy upoważnia zatem radę gminy do podejmowania uchwał dotyczących m.in. sprzedaży budynków, których gmina jest właścicielem. Jednocześnie art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jest on więc ograniczeniem gminy w sposobie dysponowania swoją własnością, poprzez wprowadzenie pierwokupu przeznaczonego do sprzedaży lokalu dla najemcy lokalu mieszkalnego mającego umowę na czas nieoznaczony. Wskazać jednak trzeba, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości osób wymienionych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Zatem dopiero wtedy osoby, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości (art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy) lub poprzedni właściciel nieruchomości pozbawiony prawa własności przed 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobierca korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 1 pkt 12) nie krótszym niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy. A zatem wówczas przysługuje im uprawnienie do nabycia z pierwszeństwem, zajmowanych na podstawie bezterminowych umów najmu lokali.

Zaznaczyć należy również, że w zakresie wskazanym w skardze, zaskarżona uchwała wyłącza ze sprzedaży lokale mieszkalne, w budynkach stanowiących własności Gminy Piotrków Trybunalski, w których znajduje się co najmniej jeden lokal socjalny, za wyjątkiem lokali w budynkach, w których część lokali sprzedano przed dniem 1 stycznia 2005 r. oraz stanowi, że w budynku, w którym znajduje się od 2 do 10 lokali mieszkalnych, sprzedaż lokali może nastąpić w razie jednoczesnej sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych w tym budynku, z zastrzeżeniem ust.

2. Wprowadza zatem reguły i zasady rozporządzania swoją własnością przez gminę i na tym etapie po stronie lokatorów nie powstaje roszczenie o nabycie zajmowanych lokali, dopóki nie zostaną one skierowane do sprzedaży. Brak jest też podstaw prawnych, by lokatorzy mogli się domagać skierowania przez Gminę zajmowanych przez nich lokali do sprzedaży. Jak już wskazano wyżej, fakt ten przesądza o braku interesu prawnego lokatorów do wniesienia na tą uchwałę skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 cyt. ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu ustawy.

Dodatkowo jednak ust. 2 § 3 skarżonej uchwały stanowi się, że w przypadku przeznaczenia do zbycia nieruchomości zabudowanym budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się od 2 do 10 lokali, nie ma zastosowania ust 1 i zbycie nieruchomości zabudowanej tym budynkiem nie może nastąpić z pominięciem przysługującego najemcom lokali mieszkalnych położonych w tym budynku, pierwszeństwa w nabyciu tych lokali. Zabezpiecza to zatem w pełni, w razie sprzedaży nieruchomości, prawa najemców i nie pozostaje w sprzeczności z cyt. wyżej art. 34 ust 1 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami. W żaden sposób natomiast, co podniósł skarżący kasacyjnie, nie można wyprowadzić z tych przepisów obowiązku, który nie miałby podstaw w ustawie, "zblokowanego" wykupu mieszkań przez lokatorów.

W aspekcie powyższych rozważań niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Gminę Piotrków Trybunalski upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały, czy dyskryminacji skarżącego, jak również osób przez niego reprezentowanych.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.