Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/15 oddalił skargę W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działek.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta M. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek ewidencyjnych położonych w M. przy ul. O., obr. G., ozn. nr ewid.: [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że powyższe działki, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta M. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], leżą w terenach o symbolu KDZ - tj. tereny ulicy zbiorczej o symb. KDZ, a częściowo w terenach o symbolu E5 i E7 MN/U tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami. Organ stwierdził również, że niniejszy podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] posłuży do regulacji spraw własnościowych oraz pod budowę chodnika przy ul. O. wraz z zabezpieczeniem układu komunikacyjnego zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału działek.
Na to postanowienie zażalenie złożył W. P., właściciel ww. działek i zarzucił, że północna granica dz. ew. nr [...] na projekcie podziału przebiega niezgodnie ze stanem faktycznym i pomimo uwzględnienia przez Burmistrza zażalenia do identycznej decyzji, nie zostały podjęte żadne kroki w celu wyjaśnienia zaistniałych różnic w przebiegu granic. W związku z tym W. P. wniósł o dokonanie prawidłowego oznaczenia granicy północnej dz. ew. nr [...] wg dokumentacji z 1981 r. Oświadczył jednocześnie, że nie ma żadnych zastrzeżeń do budowy chodnika przy ul. O., gdyż jest gorącym zwolennikiem tego projektu i ma nadzieję, że po ustaleniu poprawnej granicy dz. ew. nr [...] chodnik powstanie w najkrótszym możliwym terminie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 93 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził postępowanie z prawidłowym zastosowaniem art. 93 ust. 1, art. 97 § 3 pkt 1 i art. 98 u.g.n. Żądanie W. P. dotyczące dokonania prawidłowego oznaczenia granicy północnej dz. ew. nr [...] wg dokumentacji z 1981 nie mieści się w granicach przedmiotu niniejszego postępowania regulowanego ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie granic nieruchomości wchodzi w zakres postępowania rozgraniczeniowego regulowanego ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie podziałowe nie ingeruje swym zakresem w zewnętrzne granice dzielonych nieruchomości. Postanowienie opiniujące podział nieruchomości stanowi natomiast urzędowe poświadczenie faktu, że sposób poprowadzenia nowych linii granicznych jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi zatem typ "promesy " umożliwiającej podjęcie następnych działań przez inwestora, m.in. uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, ale nieprzesądzającej o skutkach takiego właśnie podziału nieruchomości.
Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. Organ opiniujący na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. Wydanie stosownej opinii w trybie powołanego przepisu, nie przesądza też, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu (ani wydanie rozstrzygnięcia w sprawie) nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się W. P., zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- - art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nieuwzględniającej całości materiału dowodowego, który posiada istotne znaczenie dla sprawy, a to brak wyznaczenia granic działek w terenie i oznaczenia tych granic w sposób trwały i widoczny, łamiąc tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, który domaga się przed zatwierdzeniem podziału przedmiotowych działek oznaczenia granic w terenie, które to granice nie są ustalone i przebiegają w sposób dowolny,
- - art. 97 ust. 1 a pkt 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niedołączenie do wniosku o podział nieruchomości protokołu przyjęcia granic nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku zauważył, że organ II instancji wyraził błędny pogląd, iż postępowanie toczy się z urzędu. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że zostało ono wszczęte na wniosek Powiatowego Zarządu Dróg w L.. W związku z przyjętym poglądem, organ częściowo błędnie przedstawił rozważania prawne. Powyższe uchybienia nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, dlatego zaskarżone postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 93 ust. 4 i 5 u.s.g. wskazując, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku braku planu miejscowego opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust.
1. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 799/13 oraz z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 117/12). Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa art. 93 ust. 4, nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., I OSK 868/11).
Sąd I instancji podał, iż w niniejszej sprawie organ wydając postanowienie dokonał oceny zgodności planowanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym, wyrażając stanowisko, że planowany podział jest z nim zgodny. Organ dokonał zatem oceny w kontekście jedynej wymaganej na tym etapie przesłanki - z art. 93 ust. 4 u.g.n., tj. zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i ocena ta jest prawidłowa. Powyższe uzasadniało wydanie postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału działek. Natomiast kwestia podnoszona przez skarżącego i spełnienie pozostałych wymogów formalnych w tym wymienionych w art. 97 ust. 1a u.g.n., mogących skutkować definitywnym podziałem działek, przesunięta jest na dalszy etap postępowania.
Sąd I instancji wskazał, że jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżącego kwestię protokołu z przyjęcia granic nieruchomości, to z art. 97 ust. 1b u.g.n. wprost wynika, że jeżeli jest wymagane wyrażenie opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5, lub uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, dokumenty wymienione w ust. 1a pkt 5-8 dołącza się do wniosku o podział nieruchomości po uzyskaniu pozytywnej opinii lub pozwolenia.
Z powyższych przyczyn WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia prawnego zaskarżanego wyroku, polegającego na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do postanowionego w skardze zarzutu, że pozytywnie zaopiniowany projekt podziału w sposób nieprawidłowy przedstawia granice podlegających podziałowi działek ewidencyjnych, w szczególności niewskazaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku, z jakich przepisów prawa miałaby wynikać możliwość pozytywnego zaopiniowania projektu podziału co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdzie proponowany projekt podziału w sposób nieprawidłowy odzwierciedlałby rzeczywisty przebieg granic, jak również niewyjaśnieniem wpływu wydanych w sprawie postanowień organów administracji na zakres przysługującego skarżącemu prawa własności; co skutkuje uniemożliwieniem kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis prawa zezwala na pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, który w sposób nieprawidłowy odzwierciedla przebieg granic, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem prawa pozytywna opinia może zostać wydana jedynie do projektu, który w sposób prawidłowy odzwierciedla przebieg granic nieruchomości,
- b) art. 140 zdanie pierwsze w zw. z art. 143 w zw. z art. 153 Kodeksu cywilnego, poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczalne jest pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, który w sposób nieprawidłowy odzwierciedla przebieg granic; jak również pominięcie okoliczności, że pozytywna opinia może zostać wykorzystana w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami prawa materialnego prawo własności nieruchomości w ustalonych granicach jest nienaruszalne, zaś ustalenie przebiegu granic w ramach postępowania rozgraniczeniowego może w określonych prawem sytuacjach nastąpić w oparciu o wszelkie okoliczności, a zatem także w oparciu o pozytywnie zaopiniowany projekt podziału nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 ust. 4 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do wykładni tego przepisu.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, konieczne jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Według art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n., zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. wyznacza zakres, w jakim organ opiniując proponowany podział, może zbadać jego zgodność z planem miejscowym. Zakres ten jest ograniczony tylko co do dwóch aspektów, tj. przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wydanie opinii dotyczy zatem wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania.
Organ zatwierdzając podział nieruchomości, związany jest opinią o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Związanie to dotyczy jedynie kwestii zasadniczej, która podlega zaopiniowaniu, a więc odnosi się wyłącznie do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Organ opiniujący nie wypowiada się zatem w sposób wiążący w innych kwestiach merytorycznych. Określenie ostatecznych, definitywnych granic i wielkości działek, jakie mają powstać w wyniku podziału, nie mieści się w tym zakresie. Opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych, a zatem podane wielkości są weryfikowane w następnym etapie postępowania podziałowego. Dopiero, gdy występuje zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. (por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, LEX nr 1264954).
Wstępny projekt podziału nieruchomości, w oparciu o który wydawana jest opinia o zgodności podziału z planem miejscowym, jest dokumentem, który określa przybliżone wartości. Wydanie przez organ opinii pozytywnej w żaden sposób nie ogranicza prawa własności. Na etapie oceny zgodności podziału z planem istotne jest przeznaczenie oznaczonego terenu, a nie ustalenie jego dokładnej powierzchni i granic. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości. Oznacza to, że dopiero po jej uzyskaniu zleca się uprawnionemu geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości i dopiero na tym etapie postępowania następuje przyjęcie granic nieruchomości oraz określenie na mapie z projektem podziału dokładnej powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów. Z zapisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), jednoznacznie wynika, że przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje dopiero przy opracowaniu mapy z projektem podziału. Z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi sporządza się protokół, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n. (§ 7 ust. 1 rozporządzenia).
Taką też wykładnię art. 93 ust. 4 u.g.n. przyjął Sąd I instancji prawidłowo uznając, że podnoszona przez skarżącego kwestia przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi, przesunięta jest na dalszy etap tego postępowania i nie może stanowić podstawy do kwestionowania postanowienia opiniującego projekt podziału działek. Z tych względów za nieuzasadniony należało uznać zarówno zarzut błędnej wykładni tego przepisu, jak i zarzut naruszenia art. 140 zdanie pierwsze w zw. z art. 143 w zw. z art. 153 Kodeksu cywilnego, który również zasadza się na kwestii przebiegu granic nieruchomości.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne i w pełni odpowiada wymogom określonym w powyższym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił również motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wytykając złamanie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.