Uzasadnienie
Pismem z 10 grudnia 2020 r., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "MOPS", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", skargę na zalecenia pokontrolne Wojewody Małopolskiego, dalej jako "Wojewoda", z 22 października 2020 r. znak: WP-III.431.4.1.2020 w przedmiocie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej.
W skardze tej wniósł o uchylenie zaleceń pokontrolnych Wojewody, sformułowanych w piśmie z 22 października 2020 r., znak sprawy: WP- III.431.4.1.2020, podtrzymanych pismem z 12 listopada 2020 r., sporządzonym w odpowiedzi na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych ujętych w piśmie Skarżącego z 28 października 2020 r., tj.: (1) zalecenia nr 2, nakazującego Skarżącemu, aby w decyzjach kierujących określać konkretny dom pomocy społecznej odpowiedniego typu, do którego ma być kierowana osoba, a nie tylko typ domu, (2) zalecenia nr 3, nakazującego Skarżącemu kierowanie osób do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania tej osoby, rozumianego jako konkretne miejsce oznaczone przez adres, z zastrzeżeniem art. 54 ust. 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", chyba, że zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. okoliczności sprawy wskazują inaczej, a także odpowiednio zmienić ówcześnie obowiązujące Zarządzenie Dyrektora MOPS dotyczące m.in. kierowania osób do domów pomocy społecznej, (3) zalecenia nr 6 i zalecenia nr 7, nakazujących, aby punkt kwestionariusza wywiadu środowiskowego o nazwie "Plan pomocy zatwierdzony przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej" był podpisywany przez Dyrektora MOPS lub innego pracownika Ośrodka upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnych oraz odpowiednio zmienić ówcześnie obowiązujące Zarządzenie Dyrektora MOPS dotyczące m.in. kierowania osób do domów pomocy społecznej, w taki sposób, aby z jego zapisów jednoznacznie wynikało, że plan pomocy może akceptować wyłącznie osoba uprawniona do wydawania decyzji w sprawie, (4) zalecenia nr 8 i zalecenia nr 9, nakazujących zmianę treści zarządzenia nr 87/2014 Dyrektora MOPS w [...] w taki sposób, aby dostosować go do brzmienia § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 734 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", poprzez usunięcie sformułowania "ze względu na stan zdrowia osoby ubiegającej się", natomiast zaleceniem nr 9 nakazał, w przypadku umieszczania osoby w domu pomocy społecznej poza kolejnością, powoływanie się na § 9 rozporządzenia albo inne przepisy szczególne, a także dokładne określanie, w uzasadnieniu, powodów, dla których osoba została umieszczona w placówce poza kolejnością, odnosząc się do przesłanek określonych w § 9 ww. rozporządzenia albo w przepisach szczególnych.
W kwestii dopuszczalności skargi (powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 206/16 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 113/16, wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r, sygn. akt VII SA/Wa 505/15, wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18) skarżący MOPS wskazał, że wydane przez organ nadzorczy zalecenia pokontrolne podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazał, że choć zalecenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, to nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro ma on bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualne kwestie konkretnego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżone zalecenia pokontrolne są prawidłowe i zostały wydane w oparciu obowiązujące przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem z 8 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 25/21, odrzucił skargę MOPS na zalecenia pokontrolne Wojewody z dnia 22 października 2020 r., znak: WP-III.431.4.1.2020 w przedmiocie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA wskazał, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd ten powołał się na art. 3 § 1-3 p.p.s.a., a następnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne Wojewody nie mieści się w katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (w dalszej części doprecyzował, że nie można ich zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Dalej wskazał na trafność stanowiska wyrażonego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV/Wr 457/19, zgodnie z którym postępowanie kontrolne jest postępowaniem podejmowanym przez organy kontroli (czynności kontrolne), polegającym na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa, określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki.
Natomiast rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Zdaniem WSA istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu.
Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 u.p.s. wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia.
WSA zaakcentował również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zaleceń pokontrolnych, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa.
Ostatecznie WSA uznał, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie zawierają władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zalecenia te nie dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ani nie kreują nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł MOPS, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż istnieją podstawy do odrzucenia skargi, w związku z przyjęciem przez WSA, że zalecenia pokontrolne Wojewody z dnia 22 października 2020 r., nie podlegają kognicji sądu administracyjnego z uwagi na fakt, iż nie dotyczą one obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa, co implikuje, że nie można ich zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało uznaniem, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i tym samym odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podczas gdy wniesiona przez Skarżącego skarga dotyczyła wydanych przez Organ zaleceń pokontrolnych, które winny zostać zakwalifikowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym WSA winien był skargę rozpatrzyć, czego nie uczynił, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie MOPS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie, które sprowadza się do twierdzenia, że zalecenia pokontrolne stanowią akt lub czynność o charakterze władczym rozstrzygającą indywidualne kwestie konkretnego podmiotu, zatem podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (MOPS powołał się w tej mierze na (1) postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, wydane w oparciu o ustawę z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska a (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.), (2) wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r., VII SA/Wa 505/15, (3) wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2016 r., II SA/Go 206/16, wydany w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, (4) wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2016 r., II SA/Po 113/16, (5) wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2009 r., II SA/Gl 126/09, (6) wyrok WSA w Opolu z 15 grudnia 2008 r., II SA/Op 529/08, (7) wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 895/18).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne Wojewody dotyczące realizacji przez MOPS zadań wynikających z u.p.s. Skarżący kasacyjnie kwalifikuje zalecenie pokontrolne jako akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68).
Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 126 u.p.s. wojewoda posiada uprawnienia nadzorcze i kontrolne względem podmiotów realizujących zadania w sferze pomocy społecznej. Jak stanowi art. 128 ust. 1 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda jest zobowiązany do ustosunkowania się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4).
W art. 129 u.p.s. ustanowiono swoiste środki egzekucyjne w przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128. Ustawa przewiduje bowiem możliwość orzeczenia o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli nie podjęto lub nie wykonano czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w zakresie działań i usług objętych standardami, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej albo kontrolowane jednostki (ust.
1) oraz wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których mowa w art. 126, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych (ust. 2). Z kolei art. 130 ust. 1 u.p.s. przewiduje kary pieniężne wobec podmiotów nierealizujących zaleceń pokontrolnych.
Z przedstawionej regulacji wynika, że zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s., zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody powinna być poddana kontroli sądowej, bowiem są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i art. 130 ust. 1 u.p.s. stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej. Nie oznacza to jednak, że zalecenia stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku (dotyczące realizacji zadań wynikających z u.p.s.) podlegają zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mogą być one poddane weryfikacji sądu administracyjnego w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s.
Innymi słowy sprawa musi "dojrzeć" do kognicji sądowej i dopiero zaskarżenie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej otwiera drogę do weryfikacji legalności zaleceń pokontrolnych. W doktrynie wskazano, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji, a więc wtedy gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34).
Wskazana powyżej ścieżka procedowania nie oznacza pozbawienia prawa do sądu podmiotu na który nałożono obowiązki, a następnie (wobec niezastosowania się do zaleceń) wymierzono karę administracyjną. Skoro bowiem sprawa – na etapie niezastosowania się do zaleceń, a przed nałożeniem kary pieniężnej – nie "dojrzała" do rozpoznania przez sąd administracyjny, to nie może być mowy o pozbawieniu prawa do sądu.
Zaznaczenia wymaga również, że zarządzenie pokontrolne wojewody nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż według przepisów u.p.s. zarządzenie może być wydane także w stosunku do podmiotu prywatnego, np. osoby fizycznej prowadzącej dom pomocy społecznej. Zatem względy systemowe sprzeciwiają się uznaniu zaleceń pokontrolnych wojewody za akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
Odnośnie powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń wskazać należy, że nie odnosiły się do realiów przedmiotowej sprawy i nie mogły mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Reasumując, zaleceń pokontrolnych wojewody, w oparciu o powyżej wskazane przepisy, nie można uznać za inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.