Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 354/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę J. M. na czynność Starosty T. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że działając na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej "Prawo geodezyjne i kartograficzne") Starosta T. zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie T.. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2010 r. organ poinformował o wszczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2011 r. Starosta T. poinformował Gminę T., Sąd Rejonowy w T.i Urząd Statystyczny o zmianach wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków.
W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. W. M. mąż skarżącej zawarł między innymi wezwanie Starosty T. do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Pismem z dnia [....] grudnia 2012 r. Starosta T. odpowiedział wzywającemu, opisując przebieg postępowania administracyjnego w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, lecz nie zajął jednoznacznego stanowiska co do zgłoszonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu zaadresowano do współwłaścicieli nieruchomości tj. J. M. i W. M. i doręczono wspólną przesyłką [...] grudnia 2012 r.
- 2. Skargą z dnia 14 stycznia 2013 r. J. M. zaskarżyła czynność Starosty T. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenia kosztów postępowania.
- 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 p.p.s.a. jest to niezbędny warunek dopuszczalności skargi. Pismo z dnia [...] listopada 2012 r., które w swej treści zawierało między innymi takie wezwanie, wniesione zostało bowiem wyłącznie przez uczestnika postępowania tj. W. M. Skarżąca nie wskazała, że udzieliła pełnomocnictwa mężowi do dokonania tej czynności w jej imieniu. W związku z powyższym, skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu uchybienie art. 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") czyli zaadresowanie przesyłki do obojga małżonków zamiast do każdego z osobna nie kwalifikuje się jako naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zmienia to jednak oceny, że taki sposób doręczenia jest nieprawidłowy.
- 4. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku uczestnik postępowania W. M. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
"a) art. 113 § 1 i art. 106 § 3 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia mimo niewyjaśnienia sprawy w zakresie pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu administracyjnym przez skarżącą uczestnikowi postępowania, w szczególności mimo nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu pełnomocnictwa,
- b) art. 6 P.p.s.a. poprzez zaniechanie pouczenia skarżącej o konieczności wskazania faktu udzielenia przezeń pełnomocnictwa uczestnikowi postępowania do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną czynnością,
- c) art. 141 § 4 w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez poczynienie wadliwych i gołosłownych ustaleń faktycznych, co do braku umocowania przez skarżącą uczestnika postępowania do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną czynnością również w jej imieniu,
- d) art. 52 § 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 i art. 64 § 2, w związku z art. 33 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku wyczerpania trybu odwoławczego z pominięciem istotnej okoliczności, jaką było traktowanie przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2012 r. jako złożonego przez obojga małżonków, o czym świadczy kierowanie pism do J. i W. M. w jednym egzemplarzu i w jednej kopercie na wspólny adres, co skutkowało brakiem wezwania do dołączenia pełnomocnictwa, a zatem wskazuje na zastosowanie przez organ regulacji pozwalającej na odstąpienie od żądania pełnomocnictwa w sprawach mniejszej wagi, gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny, a nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia,
- e) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez przedwczesne odrzucenie skargi".
- 5. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia należy ustosunkować się zatem wyłącznie do zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu sprawy, nie mógł zostać uwzględniony. Przepis powyższy określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, dokonano też jego oceny. To, że skarżący nie zgadza się z tą oceną nie oznacza jeszcze, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego przepisu nie można bowiem zwalczać przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego a taką próbę podejmuje autor skargi kasacyjnej polemizując w tym zakresie ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca ponadto Sądowi pierwszej instancji zaniechanie wezwania skarżącej do złożenia oświadczenia w materii wyczerpania wymaganego trybu zaskarżenia czynności przed organem. Żaden przepis p.p.s.a. nie wprowadza takiego obowiązku Sądu. Podnoszona jako argument "praktyka postępowania sądów administracyjnych" nie może świadczyć o naruszeniu przez niezawisły Sąd administracyjny jakichkolwiek przepisów postępowania. To skarżący w toku postępowania o charakterze kontradyktoryjnym ma wykazać przed sądem administracyjnym, że wniesiona przez niego skarga jest dopuszczalna i dopełnił wszelkich formalnych wymogów warunkujących skuteczność jej wniesienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesione przez uczestnika postępowania i jednoznaczne w swej treści, znajdowało się w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi. Nie było więc potrzeby dodatkowego wzywania skarżącej do jego uzupełnienia.
Niezależnie od powyższego, przedmiotowy zarzut nie ma na gruncie niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw, gdyż przed Sądem przeprowadzona została rozprawa, na której strony miały możliwość odniesienia się do wszelkich zarzutów i wątpliwości podniesionych w sprawie. Następnie w celu uzupełnienia materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia zostało znacznie odroczone, strona miała więc możliwość zapoznania się z aktami sprawy i składania wszelkich istotnych dla sprawy oświadczeń a także przedstawiania dodatkowych dowodów, aż do czasu wydania zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc w żaden sposób przepisów o postępowaniu dowodowym, a wydając zaskarżone postanowienie dysponował jednoznacznym w swej treści dowodem złożenia wezwania do naruszenia prawa jedynie przez uczestnika postępowania.
Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd administracyjny pierwszej instancji art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwy organ w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Jest to niezbędny warunek dopuszczalności skargi, którego nie spełnienie powoduje wydanie przez sąd postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi jeden z wymogów formalnych skargi.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wezwała skutecznie organu administracji do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym nie spełniła niezbędnego warunku dopuszczalności skargi do Sądu pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a. Pismo z dnia [...] listopada 2012 r., które w swej treści zawierało między innymi takie wezwanie, wniesione zostało bowiem wyłącznie przez uczestnika postępowania tj. W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał więc w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż pismo z dnia [...] listopada 2012 r. złożone zostało jedynie w imieniu uczestnika postępowania, bez jakiegokolwiek odwołania się w jego treści do ewentualnego pełnomocnictwa/upoważnienia udzielonego przez skarżącą, do występowania również w jej imieniu. O powyższym świadczy ponadto użycie w treści pisma liczby pojedynczej i pierwszej osoby, oznaczenie jako wnoszącego pismo jedynie uczestnika, a także złożenie jedynie przez uczestnika podpisu pod jego treścią. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie spełniła wymogu z art. 52 § 3 p.p.s.a., a więc złożona skarga podlegała odrzuceniu, z uwagi na niedopuszczalność.
Wskazać w tym miejscu należy, iż przepisy p.p.s.a. stanowiące o dopuszczalności skargi nie przewidują żadnych odrębności w sytuacji, w której przedmiot postępowania objęty jest współwłasnością małżonków. W takiej sytuacji również elementem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi jest spełnienie przez skarżącą wymogu z art. 52 p.p.s.a. Każdy z małżonków uprawniony jest więc do złożenia skargi do Sądu, po wcześniejszym wyczerpaniu przez każdego z nich jako wnoszącego skargę na czynność, środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku wystosowania wezwania do sunięcia naruszenia prawa a następnie złożenia skargi przez obojga małżonków, stroną postępowania będą oczywiście małżonkowie, a więc poszczególne osoby fizyczne. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, iż skarżąca J. M. miała interes prawny w zaskarżeniu czynności organu i była stroną postępowania administracyjnego.
Nie dopełniła jednak formalnego wymogu dopuszczalności skargi, ponieważ skutecznie nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, co doprowadziło do jej odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., dotyczących obowiązku wezwania uczestnika postępowania przez organ do usunięcia braków formalnych pisma z dnia [...] listopada 2012 r., poprzez dołączenie dokumentu pełnomocnictwa do działania w imieniu żony. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania, gdyż nie wystąpiły żadne braki formalne złożonego pisma tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pochodziło od osoby uprawnionej a więc współwłaściciela nieruchomości, mającego swój indywidualny interes prawny do działania w sprawie. Z jego treści w żaden sposób nie wynikało, iż wnoszący pismo działał również w imieniu innej osoby, której pełnomocnictwo posiadał, jednak nie zostało ono dołączone do pisma.
W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez organ instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Osoba wnosząca pismo nie mogła być traktowana jako pełnomocnik strony postępowania, gdyż sama była stroną, działającą we własnym imieniu.
Powyższego nie zmienia w żadnym wypadku podnoszona w treści skargi kasacyjnej okoliczność, iż organ zaadresował pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do naruszenia prawa na oboje małżonków. Samo wadliwie bowiem, niezgodne z art. 40 k.p.a., doręczenie pisma przez organ nie powoduje, iż osoba tj. żona, która nie złożyła wezwania, może powoływać się przed Sądem na dopełnienie tego obowiązku. Odpowiedź organu w niniejszej sprawie powinna być skierowana jedynie do uczestnika postępowania, który to wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z wyłączeniem skarżącej. Uchybienie to jednak w zakresie prawidłowego zaadresowania pisma nie sanuje w żadnym wypadku braku wniesionej skargi, powodującego jej niedopuszczalność.
Wskazać również należy, iż na gruncie przedmiotowej sprawy wbrew odmiennemu stanowisku uczestnika postępowania, nie miała i nie mogła mieć zastosowania instytucja z art. 33 § 4 k.p.a. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, z treści wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wynikało w żaden sposób, że wnoszący będący członkiem najbliższej rodziny skarżącej działa nie tylko w swoim imieniu, ale również w imieniu żony. Nie zaistniała więc przesłanka zastosowania ww. przepisu w postaci "braku wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia".
Po drugie, nie został spełniony drugi warunek zastosowania przedmiotowego przepisu, niniejsza sprawa nie mieści się w zakresie pojęcia "sprawa mniejszej wagi". Co prawda jest to pojęcie nieostre, a ustawodawca pozostawił organowi pewną swobodę w zakresie kwalifikowania spraw należących do "spraw mniejszej wagi". Z uwagi na znaczenie i konsekwencje wniesienia wezwania do naruszenia prawa (podobnie jak wniesienia odwołania od decyzji i pozostałych środków zaskarżenia), z całą pewnością nie można zasadnie twierdzić, iż złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być traktowane jako "sprawa mniejszej wagi".(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 858/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W oparciu o powyższe wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 33 § 4 k.p.a. i instytucji tej nie zastosował. Zawarte w treści skargi kasacyjnej rozważania w tym zakresie są więc zupełnie chybione
W tym stanie rzeczy, z mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
- - ---------------------- 5