Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 25/12, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), odrzucił skargę "(...)" Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. nr KOC/1394/Go/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że pismem z dnia 30 listopada 2011 r. "(...)" Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka"), działająca przez pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. nr KOC/1394/Go/10 uchylającą decyzję własną z dnia 24 lutego 2010 r. nr KOC/4177/Go/08 i stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 lipca 1961 r. nr GT-III-II-6/Sł/37/61, którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie rej. hip. 7462, w części stanowiącej własność Miasta Stołecznego Warszawy, tj. co do gruntu wchodzącego aktualnie w skład działek ewid. nr 11, nr 12, nr 13/1, nr 13/7 w obrębie 0401.
Zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącej Spółki do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez nadesłanie dwóch odpisów skargi oraz wskazanie z imienia i nazwiska lub nazw stron postępowania sądowoadministracyjnego wraz z ich aktualnymi adresami. Przy piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r. pełnomocnik nadesłał brakujące odpisy skargi oraz wyjaśnił, że nie dysponuje adresami H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S., bowiem w aktach postępowania administracyjnego znajdują się wyłącznie dokumenty pełnomocnictw udzielonych przez te osoby, nie wymieniające jednak ich adresów. Dodał, że jako adres do doręczeń tych uczestników wskazany został adres pełnomocnika występującego w sprawie, co w ocenie skarżącej stanowi wyczerpującą odpowiedź na wezwanie Sądu.
Odrzucając skargę Spółki postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 25/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pełnomocnik skarżącej jedynie częściowo wykonał wezwanie Sądu, nadsyłając tylko odpisy skargi, nie uzupełnił natomiast braku formalnego skargi polegającego na wskazaniu z imienia i nazwiska lub nazw stron postępowania sądowoadministracyjnego wraz z ich aktualnymi adresami.
Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S. reprezentowani byli w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie udzielonych pełnomocnictw procesowych z 2008 r. nie zawierających ich adresów. Sąd wyjaśnił, że postępowanie sądowe nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, bowiem sprawę administracyjną, jak również sprawę sądowoadministracyjną, nawet jeżeli pozostają w związku, cechuje odrębność. A zatem ustanowiony pełnomocnik ma obowiązek w każdej z nich odrębnie wykazać, że jest należycie umocowany do reprezentowania strony. Wobec tego od obowiązku określonego w art. 37 § 1 i potwierdzonego w art. 46 § 3 P.p.s.a. nie zwalnia złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że stroną postępowania administracyjnego była również "(...)" Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie. Korespondencja kierowana do tej Spółki przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy na adres ul. (...) w Warszawie, została zwrócona przez placówkę pocztową z adnotacją "ad nieznany". Tymczasem, odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 12 stycznia 2012 r., pełnomocnik skarżącej w treści pisma z dnia 19 stycznia 2012 r. wskazał ten właśnie adres Spółki "(...)": ul. (...), 02-672 Warszawa. Oznacza to, że również w tym zakresie pełnomocnik skarżącej nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wskazania aktualnego adresu Spółki "(...)", ewentualnie wskazania jej następcy prawnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła (...) Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("P.u.s.a."), poprzez brak należytej kontroli nad działaniami organu administracji oraz odrzucenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. (nr KOC/1394/Go/10) z powodu jej braków formalnych polegających m.in. na niewskazaniu adresów zamieszkania uczestników H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S. w sytuacji, gdy braki te były rezultatem naruszenia przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Naruszenie to polegało na nieustaleniu w toku postępowania adresów zamieszkania ww. stron i konsekwentnie - na wydaniu decyzji nie zawierającej prawidłowego oznaczenia ww. stron postępowania, które to braki nie mogły zostać usunięte przez skarżącego w terminie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec zamieszkiwania wskazanych wyżej osób poza granicami kraju. Omawiane naruszenie - dokonane w pierwszej kolejności przez organ administracji, a następnie przez Sąd -w ocenie skarżącego doprowadziło do pozbawienia go możliwości dochodzenia swych praw na drodze postępowania sądowoadministracyjnego;
- art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli nad działaniami organu administracji oraz niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ujawnił nieprawidłowość w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, polegającą na nieustaleniu adresów zamieszkania uczestników H. N., M. G., J.W., E. D. i K. S., a w rezultacie - na wydaniu decyzji niezawierającej prawidłowego oznaczenia stron; względnie, jeśli wskazane naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa:
- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli nad działaniami organu administracji oraz nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ujawnił nieprawidłowość w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, polegającą na nieustaleniu adresów zamieszkania uczestników H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S., a w rezultacie - na wydaniu decyzji niezawierającej prawidłowego oznaczenia stron.
Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie dopuszczenie dowodu uzupełniającego z odpisu Rejestru Handlowego nr (...) spółki "(...)" Sp. z o. o., na okoliczność, iż jest to w istocie skarżący, tj. "(...)" Sp. z o. o., działający do dnia 21 marca 2000 r. pod firmą "(...)" Sp. z o.o. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w § 2, zatem ocena zasadności skargi kasacyjnej zostanie dokonana w nawiązaniu do sformułowanych w niej zarzutów.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. zarzutu wadliwego przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji formalnej kontroli skargi wniesionej przez Spółkę. Istotne znaczenie ma bowiem kwestia, czy sposób przeprowadzenia tej czynności przez Sąd nie prowadzi do nieuzasadnionego pozbawienia skarżącej prawa do sądu.
Jak wynika akt sprawy, wniesioną przez Spółkę skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. nr KOC/1394/Go/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za obciążoną brakami formalnymi, w związku z czym zobowiązał pełnomocnika skarżącej do ich usunięcia, w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez m. in. "wskazanie z imienia i nazwiska lub nazw stron postępowania sądowoadministracyjnego wraz z ich aktualnymi adresami". Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowanego wezwania Sądu pełnomocnik skarżącej Spółki w zakreślonym przez Sąd terminie nie wykonał, ale w to miejsce wyjaśnił, że adresami H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S. nie dysponuje, bowiem w aktach postępowania administracyjnego znajdują się wyłącznie dokumenty pełnomocnictw udzielonych przez te osoby, nie wymieniające jednak ich adresów, strony natomiast reprezentuje wymieniony w skardze pełnomocnik, którego adres wskazany jest jako adres do doręczeń pism dla tych uczestników postępowania.
Stwierdzić należy, że treść znajdujących się w aktach administracyjnych pełnomocnictw udzielonych przez ww. uczestników postępowania adwokatowi potwierdza fakt braku określenia adresów mocodawców w tych dokumentach, a nadto wskazuje, iż w większości przypadków akty udzielenia pełnomocnictwa dokonane zostały nie w Polsce, a ich sporządzenie miało miejsce przed 4 – 5 latami.
Jest poza sporem, że pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu, jeżeli nie spełnia wymogów przewidzianych dla pisma w postępowaniu sądowym (art. 46 P.p.s.a.), co z mocy art. 57 § 1 P.p.s.a. dotyczy także skargi. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji stwierdzając, iż "z akt administracyjnych wynika, że H. N., M. G., J. W., E. D. i K. S. reprezentowani byli w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie udzielonych pełnomocnictw procesowych z 2008 r. nie zawierających ich adresów" winien realnie ocenić, na ile wezwanie skierowane do pełnomocnika skarżącej Spółki jest wykonalne. Czy zasadnym było zobowiązanie pełnomocnika strony skarżącej do ustalenia ich adresów w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, skoro ww. uczestnicy postępowania sądowego byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który został w skardze wskazany, a wykazanie prawidłowego umocowania jest powinnością tego pełnomocnika, który pełnomocnictwo przyjął i się nim legitymuje w postępowaniu. Nie można też było nie wziąć pod uwagę, że pełnomocnictwa sporządzone były kilka lat temu, za granicą, co może stwarzać znaczne trudności w ustaleniu adresów osób je udzielających.
Należy zaznaczyć, że w przypadku, gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi budzi wątpliwości, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Zobowiązując w takich warunkach pełnomocnika Spółki do ustalenia tych adresów w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej oceny sytuacji procesowej; nie wziął bowiem pod uwagę, że opisane wyżej okoliczności, znane Sądowi z analizy przedstawionych mu akt, czynią to wezwanie w istocie niewykonalnym.
Wypada przy tym zwrócić uwagę, iż w motywach zaskarżonego postanowienia, odrzucającego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji zupełnie bez związku z kontekstem tej sprawy tłumaczy, że "postępowanie sądowe nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego (...). A zatem ustanowiony pełnomocnik ma obowiązek w każdej z nich odrębnie wykazać, że jest należycie umocowany do reprezentowania strony. Wobec tego od obowiązku określonego w art. 37 § 1 i potwierdzonego w art. 46 § 3 P.p.s.a. nie zwalnia złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym.". Jest to o tyle niezrozumiałe, że z pozostałej treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wynika, aby to właśnie pełnomocnik skarżącej Spółki nie wykazał, że jest należycie umocowany do jej reprezentowania. Oparcie uzasadnienia postanowienia odrzucającego skargę na tezie, skądinąd słusznej lecz nie pozostającej w związku z działaniem pełnomocnika strony skarżącej, uzasadnia zarzut nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ma bowiem obowiązek prawidłowej pod względem formalnym oceny wniesionego do sądu pisma (w tym przypadku skargi) w oparciu o wszystkie informacje i dokumenty, które są w jego posiadaniu.
W postanowieniu z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 2922/11 (Lex nr 1104114) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu odrzucenie skargi w sytuacji, gdy strona nie usunęła w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Celem tego przepisu jest bowiem zdyscyplinowanie strony składającej skargę do podporządkowania się sprawności postępowania sądowego. Jednak niewłaściwe zastosowanie tego przepisu niesie za sobą poważne konsekwencje prawne, może bowiem doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podzielając ten pogląd uznał, iż taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że odrzucenie skargi w zasadniczy sposób kształtuje sytuację prawną danego podmiotu. Wyłącza bowiem sądową weryfikację decyzji, która w ocenie strony skarżącej narusza prawo, decydując tym samym o realizacji lub pozbawieniu prawa do sądu.
Prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
- prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności;
- prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Ochrona sądowa przewidziana w art. 77 ust. 2 Konstytucji ("ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw") jest podstawowym środkiem ochrony praw i wolności. Prawo do sądu oznacza więc, że nikomu nie można zamykać drogi sądowej (zob. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K. 21/99, OTK/4/109).
Dozwolone ustawą ograniczenia prawa do sądu muszą być zatem stosowane ostrożnie, z zachowaniem właściwych proporcji w obciążaniu stron postępowania obowiązkami procesowymi.
Uznając, że w rozpoznawanej sprawie istotnie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).