Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 979/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. II SA/Bk 711/22, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 4 sierpnia 2022 r. nr 406.787/E-9/XXI/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

1. art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi przez WSA w Białymstoku, podczas gdy w świetle ustawy zasadniczej rodzina znajduje się pod opieką państwa, zatem Skarżącemu, będącemu członkiem rodziny niepełnosprawnej A. M., przysługuje uprawnienie do pomocy ze strony władz państwowych w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny,
2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na tym, że odmowa przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy rzeczywiście sprawuje on opiekę nad niepełnosprawną A. M., rezygnując z działalności rolniczej i uzyskiwania dochodu, przy jednoczesnym braku innych osób mogących taką opiekę sprawować, świadczy o naruszeniu zasady równości,
3. art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie, co prowadzi do braku zagwarantowania skarżącemu przewidzianego na mocy ustawy zasadniczej prawa pomocy ze strony państwa w zakresie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przy jednoczesnej rezygnacji z uzyskiwania dochodu,
4. art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) - poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, że oznaczone przepisy zawierają ściśle oznaczony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, podczas gdy wynik wykładni celowościowej, systemowej i prokonstytucyjnej oznaczonych przepisów, prowadzi do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i jednocześnie osoba ta jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, zwłaszcza w sytuacji gdy brak jest osób zobowiązanych do alimentacji;

2. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że Skarżący jest jedyną osobą, która może opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, zaś brak jest osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej A. M..

Mając na uwadze wyżej sformułowane zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego,
3. przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

We wskazanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką obowiązku alimentacyjnego względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził (uchwała NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 5/13), że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Nadto z uwagi na powiązanie uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym, obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – stosownie do postanowień art. 144 k.r.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.o. Natomiast obowiązek alimentacyjny nie ciąży na powinowatych w linii bocznej, takich jak siostrzeniec (syn siostry).

W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił A. K., niespokrewniony z całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji A. M., a zatem osoba nienależąca do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym nie jest on osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niego zastosowania również art. 17 ust. 1a tej ustawy. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jakkolwiek zatem opieka skarżącego nad podopieczną zasługuje na najwyższy szacunek i uznanie, jednak organy administracji związane są przepisami prawa, które nie przewidują możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku braku obowiązku alimentacyjnego.

Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 448/13, z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 480/21, z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2091/20, z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2505/20, z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I OSK 572/21, z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1164/21 oraz z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1637/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie zauważył przy tym Sąd I instancji, że przedstawiony pogląd znalazł potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, w której jednoznacznie stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w ww. uchwale krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wyjaśnić przy tym trzeba, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na przedstawioną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie wpływa treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ewentualny brak możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na innych osobach obowiązanych do alimentacji, nie powoduje bowiem przeniesienia realizacji tego obowiązku na skarżącego. Przepis ten określa zasady następstwa realizacji obowiązku alimentacyjnego wyłącznie w kręgu osób, na których obowiązek ten ciąży w związku z obowiązującymi przepisami.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 18, art. 32 i 72 ust. 1 Konstytucji RP są bezzasadne.

Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a Sąd I instancji orzekł w pełni poprawnie wskazując na przyczyny dla których organy odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach pełnomocnika z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.