Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1977/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem Zastępcy Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] marca 1960 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie, m. in. grunt o pow. 6897 m2, stanowiący część parceli katastralnej nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], będący własnością I.P. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – Ś. z dnia [...] listopada 1986 r., sygn. akt [...] spadkobiercą I. P. jest R. P. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), art. 2 i art. 42 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w K. – N. H. w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr [...], o pow. 2,6459 ha, nr [...], o pow. 0,0280 ha, nr [...], o pow. 0,0264 ha, nr [...], o pow. 0,0264 ha, nr [...], o pow. 0,0264 ha, nr [...], o pow. 0,0600 ha, nr [...], o pow. 0,0262 ha, nr [...], o pow. 0,0516 ha, nr [...], o pow. 0,0291 ha, nr [...], o pow. 0,0516 ha, nr [...], o pow. 0,0291 ha, nr [...], o pow. 0,0280 ha, nr [...], o pow. 0,1072 ha, nr [...], o pow. 0,0279 ha, nr [...], o pow. 0,0278 ha, nr [...], o pow. 0,0280 ha i nr [...], o pow. 0,0327 ha, uwidocznionych na mapie uzupełniającej podział działki nr [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [...] września 1997 r. za nr [...] oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.
Pismem z dnia [...] października 2008 r. R. P., spadkobierca byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części odnoszącej się do działek nr [...], nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...] K. – N. H. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego, dotyczącej uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w W. – w zakresie działek nr [...] i nr [...] oraz części działek [...] i [...], które to działki odpowiadają części działki nr [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca uwłaszczył z dniem [...] grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, jeżeli podmioty te posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy.
Uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, co wynikało z art. 200 ust. 4 tej ustawy. Minister podniósł, że ww. działki w dniu [...] grudnia 1990 r., jak również w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, stanowiły własność Skarbu Państwa. Istniało także prawo zarządu jednostki uwłaszczonej. Dodał, że ustalenia te dotyczą także działki nr [...], nie wymienionej we wniosku. R.P. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości wnioskiem złożonym dopiero w dniu [...] maja 2001 r.- czyli po wydaniu przedmiotowej decyzji z 1999 r. Skoro wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, to tym samym w dniu uwłaszczenia ([...] grudnia 1990 r.), a także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o jej zwrot.
Tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich, gdyż roszczenia o zwrot nieruchomości nie były zgłoszone. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko to jest zgodne z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294).
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył R. P. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 i 4 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.).
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Organ podniósł, że wniosek R. P. dotyczący zwrotu nieruchomości został złożony po dniu uwłaszczenia i po dniu wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r., co oznacza, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej roszczenie o zwrot nie było zgłoszone. Dodał, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem i że nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli wniosku o zwrot, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1067/09, iż niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, o ile były właściciel lub jego następca prawny przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zgłosili roszczenia o zwrot nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję złożył R. P., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. Zarzucił im naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 i 4 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze. zm.) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Poniósł również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż Minister Infrastruktury nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2010 r., tj. błędnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która wprowadza prymat prawa państwowych osób prawnych do uwłaszczenia nad prawem właściciela do zwrotu jego własności, niewykorzystywanej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, przez co rażąco naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dodał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zamiana zarządu w użytkowanie wieczyste następuje w dniu [...] grudnia 1990 r. ex lege, o ile nie narusza to praw osób trzecich.
Jeśli więc w tej dacie zachodziła przesłanka zwrotu wywłaszczonego gruntu w postaci jego zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), to nie dochodzi do nabycia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu z mocy ustawy, a zatem decyzja deklaratoryjna potwierdzająca nabycie takiego prawa wydana jest z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 noweli z 1990 r. Nie ma przy tym znaczenia data złożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarówno art. 69 ust. 1 obowiązującej uprzednio ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują żadnych ograniczeń czasowych dotyczących złożenia takiego wniosku.
Zatem istniejące (a nie tylko zgłoszone) w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej, wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Możliwość realizacji przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego materialnoprawnego roszczenia o odzyskanie wywłaszczonej nieruchomości nie jest uwarunkowana datą złożenia stosownego wniosku, lecz przede wszystkim tym, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. wystąpiły materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że również złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. wyłącza możliwość uwłaszczenia określonych podmiotów.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty jako niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania, czy przysługujące skarżącemu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (a w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji - art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez organ decyzji uwłaszczeniowej, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich".
Sąd podzielił pogląd, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, zatem od tej chwili wywołuje ono skutki dla podejmowanych w stosunku do tej nieruchomości rozstrzygnięć. Nie można zatem mówić o nieuwzględnieniu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości.
Sąd stoi na stanowisku, że określona w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" odnosi się do praw ujawnionych (skonkretyzowanych), a nie do praw hipotetycznych, które mogą zostać ewentualnie ujawnione w przyszłości. Zatem w przypadku, gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, oznacza to konieczność wystąpienia przez te osoby ze stosownym wnioskiem najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zatem naruszenie praw osób trzecich, w rozumieniu ww. przepisu, będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej zostało zgłoszone roszczenie o zwrot nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu. Organ rozpoznający sprawę uwłaszczenia nie ma zaś prawnego obowiązku badania, czy grunt będący przedmiotem postępowania spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, bowiem postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem odrębnym od postępowania uwłaszczeniowego, a ww. kwestia nie należy do tego ostatniego postępowania.
Organ w sprawach prowadzonych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany - gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości - uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie miała miejsca - a wniosek o zwrot nieruchomości został złożony kilka lat po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego.
Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika R. P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 200 ust. 1 i 4 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), jak też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o uchyleniu zarówno decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]), jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. (nr [...]) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano na cel regulacji zawartych w art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którym jest ochrona praw osób trzecich przed takim uwłaszczeniem państwowych osób prawnych, które prawa te naruszy. Wykładnia wskazanych uregulowań dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku powoduje, że ochrona ta jest iluzoryczna. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona właścicielowi pomimo jej niewykorzystania na cel, na który została wywłaszczona, zaś właściciel nie posiada żadnych skutecznych środków prawnych do zmiany tego stanu rzeczy. Prowadzi ona do prymatu prawa słabszego (zarządu przekształconego w użytkowanie wieczyste) nad prawem silniejszym (roszczenie o zwrot wynikające z prawa własności) i ewidentnego naruszenia praw osób trzecich, takich jak skarżący, które nie dysponować będą innym skutecznym środkiem do ochrony swoich praw.
Nie można się przy tym zgodzić z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że niezgłoszone roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek do jej zwrotu jest prawem o wymiarze czysto hipotetycznym. Z chwilą zaistnienia tych przesłanek organy administracji publicznej powinny bowiem liczyć się z wysokim prawdopodobieństwem konieczności zwrotu całej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym i nie powinny podejmować żadnych działań, które zwrot taki miałyby uniemożliwić, w szczególności takich, jak oddanie danej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
W świetle powyższego uznać wypada, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 1999 r. (nr [...]) wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż stwierdziła, iż z mocy prawa przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. spełniały przesłanki zwrotu wywłaszczonemu właścicielowi, jako że były zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący pragnie także podkreślić, że to ta okoliczność, a nie fakt złożenia przez niego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skutkować winna stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W piśmie uzupełniającym do skargi kasacyjnej złożonym w dniu 19 kwietnia 2011 r. w WSA w Warszawie stwierdzono, że Minister Infrastruktury winien był odnieść się do wszystkich zarzutów strony i stosownie do art. 11 k.p.a. podzielić bądź odrzucić zarzuty strony. Ponadto zgodnie ze swoimi kompetencjami jako organu nadzorującego winien zwrócić uwagę na to, że zarówno Prezydent Miasta Krakowa, jak i Wojewoda Małopolski nie wypełniają swoich ustawowych obowiązków zgodnie z przepisami 6, 7 oraz 8 k.p.a.; odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r.
R. P. ponadto złożył sporządzone osobiście przez niego pismo stanowiące wniosek uzupełniający, w którym domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury w Warszawie z dnia [...] marca 2010., nr [...].
W piśmie zaś z dnia 19 kwietnia 2011 r. działający przez pełnomocnika R. P. wskazał na oczywistą omyłkę pisarską w petitum przedmiotowej skargi kasacyjnej, odnoszącą się do określenia przedmiotu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów. Określił przy tym błędnie przedmiot sprawy (stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego), niemniej, następnie (pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r.) błąd ten sprostował, co i tak, jako oczywista omyłka, nie miała znaczenia dla kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Należy natomiast wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Może to obejmować przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni.
Niezależnie od uchybienia z punktu widzenia prawidłowej metodologii sporządzenia skargi kasacyjnej, wiążącego się z brakiem odniesienia się w jej podstawie lub uzasadnieniu do postaci naruszenia prawa materialnego, zarzut błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych należy widzieć w kontekście rodzaju postępowania administracyjnego, kontrolowanego przez Sąd I instancji. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku było postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w oparciu o kryteria wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., w ramach którego nie dokonuje się co do zasady ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ administracji, do którego wnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji dokonuje oceny jej treści z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 k.p.a., czyli spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych.
Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, a stwierdzonemu naruszeniu można przypisać taką intensywność, która oznaczałaby powstanie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. np. wyrok NSA z dn. 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).
Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. A zatem, nawet jeśli stwierdza się w ramach tego postępowania nadzwyczajnego pewne naruszenia prawa, jeśli nie można im przypisać charakteru rażącego, do stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi. Nie jest w szczególności dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo, jeśli nie wyjaśniono, że w ogóle doszło do naruszenia prawa. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji a także zasadzie wyrażonej w art. 8 k.p.a. Ponadto należy wskazać, iż wyeliminowanie decyzji, w stosunku do której stwierdzono powyższe natężenie wadliwości, jest zasadne wówczas, gdy usunięcie naruszeń jest ocenione jako ważniejsze niż określona jako inna zasada postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 k.p.a.) trwałość decyzji administracyjnej.
Mając to na uwadze należy podnieść, iż w ramach zarzutów odnoszących się do sądowej kontroli postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zarzuty skargi kasacyjnej, powołujące się na błędną wykładnię wskazanych przepisów, stanowiących podstawę decyzji, stwierdzenie nieważności której jest przedmiotem postępowania kontrolowanego, winny nawet bardziej precyzyjnie niż to ma miejsce przy kontroli postępowań zwykłych, określać rodzaj, charakter i ciężar gatunkowy naruszenia, a przede wszystkim wykazywać ich wagę z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa.
Sąd I instancji zwrócił zasadnie uwagę na powyższe aspekty, co powoduje, że w świetle powyższych ustaleń zarzut podniesiony w podstawie skargi kasacyjnej nie jest zarzutem zasadnym.
Art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa zasady stwierdzania nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków oraz innych urządzeń przez m.in. państwowe osoby prawne, posiadające w tym dniu te grunty w zarządzie, przy czym w ust. 4 tego przepisu określona jest reguła, zakazująca poprzez nabycie powyższych praw, naruszania praw osób trzecich. Art. 2 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. konstruuje regułę, stanowiącą, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów PFZ, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, natomiast budynki - przedmiotem własności, pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich.
Odnosząc powyższy stan prawny do sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji należy stwierdzić, iż Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie, posiadające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie sporne nieruchomości, spełniało warunki do uwłaszczenia. Z mocy prawa nastąpiło więc z dniem wejścia w życie ustawy przekształcenie prawa zarządu w prawo wieczystego użytkowania do gruntu, zaś decyzja Wojewody z 1997 r. stan taki jedynie potwierdzała.
Uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiło więc w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa. Aby więc nie nastąpiło przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste w odniesieniu do gruntów wywłaszczonych lub nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., roszczenia byłych właścicieli lub ich następców prawnych winny być zgłoszone organowi właściwemu do prowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Samo niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, które zresztą nie podlega badaniu i kontroli sądowej w ramach postępowania prowadzonego na gruncie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia. Zarówno obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w art. 69), obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, wymagały wniosku byłego właściciela lub jego spadkobierców. Dopiero więc złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.
W ocenie Składu Orzekającego, przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 15 lutego 1999 r. (OPS 15/98), odnośnie do zaktualizowania się przesłanek zwrotu nieruchomości, należy rozumieć w kontekście aktualizacji poprzez złożenie wniosku. Przyjęcie innej wykładni tego wyrażenia prowadziłoby do nieusprawiedliwionego żądania posiadania wiedzy przez organ podejmujący decyzję uwłaszczeniową, że przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości zaktualizowały się także wówczas, gdy nie pojawił się w dacie podejmowania decyzji wniosek o jej zwrot.
W zaskarżonym wyroku Sąd trafnie przedstawił swoje stanowisko w kwestii związku przysługującego roszczenia o zwrot nieruchomości ze złożeniem wniosku o taki zwrot w kontekście negatywnej przesłanki uwłaszczeniowej (s. 8-9 uzasadnienia wyroku), powołując się na linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której jednoznacznie wynika, że wykładnia wyrażenia "nie narusza to praw osób trzecich" zakłada prawa wyartykułowane (ujawnione) w postaci złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w trakcie postępowania uwłaszczeniowego. Poglądy takie wyrażone np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1265/04, z 27 kwietnia 2005 r. OSK 1330/04, z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 294/05, czy z dnia 7 grudnia 2007 r. I OSK 1733/06, akceptowane są w pełni także przez niniejszy Skład Orzekający.
W konsekwencji, jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe oznacza, że niezasadne jest powoływanie się na art. 136 o gospodarce nieruchomościami w kontekście znaczenia uprawnień tam określonych dla podjęcia decyzji uwłaszczeniowej.
W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji, wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] maja 2001 r., a więc w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] stycznia 1999 r.), gdy wniosek ten nie był złożony, wystąpiła sytuacja określona w art. 2 ust. 1 ustawy. Roszczenia o zwrot nie zostały więc ujawnione w tej dacie w formie przewidzianej prawem, a nie istniał prawny obowiązek uwzględnienia ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez uprawnionych wniosek. W tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego tak w sferze prawa materialnego jak i procesowego.
Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.