Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Wójtem Gminy Górzyca wnosząc o wskazanie Wójta Gminy Górzyca jako organu właściwego do rozpoznania wniosku F. C. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w dniu 9 grudnia 2015r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie został złożony przez F. C. wniosek o przyznanie pomocy w formie schronienia w noclegowni i schronisku dla bezdomnych, zaś w dniu 15 grudnia 2015r. wnioskodawca dodał, iż ubiega się także o zasiłek stały wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym oraz o świadczenie w formie gorących posiłków. Wniosek F. C. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej został przekazany zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2015r. znak: [...] do Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy, działającego z upoważnienia Wójta Gminy Górzyca, natomiast na podstawie odrębnych decyzji przyznano wnioskodawcy pomoc w formie schronienia w placówce dla osób bezdomnych oraz gorące posiłki.
Następnie wskazano, iż w toku uprzednio prowadzonych postępowań administracyjnych ustalono, iż F. C. posiada zameldowanie na pobyt stały przy ulicy [...], [...] Ż. w Gminie G., jednakże budynek pod tym adresem nie istnieje. Z tej przyczyny uznano, iż F. C. jest osobą bezdomną w myśl art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.".
W dalszej kolejności Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż w dniu 11 stycznia 2016r. otrzymał zawiadomienie z dnia 30 grudnia 2015r. wystosowane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Górzycy, przy którym zwrócono wniosek F. C. wraz z wywiadem środowiskowym, oświadczeniami i dokumentacją. W zawiadomieniu wyjaśniono, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w Górzycy nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku F. C., ponieważ jego miejscem zamieszkania i centrum aktywności życiowej jest Kraków. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie pismem z dnia 21 stycznia 2016r. znak: [...] przesłał przedmiotowy wniosek o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej do Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy w celu rozpatrzenia lub wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Organ wskazał, iż F. C. został uznany za osobę bezdomną i nie można uznać, iż zamieszkuje na terenie Gminy Miejskiej Kraków, ponieważ nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a za taki lokal nie można uznać placówki dla osób bezdomnych.
Następnie organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podał, iż w dniu 1 lutego 2016r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie ponownie wpłynęła dokumentacja dotycząca wniosku F. C., a Ośrodek Pomocy Społecznej w Górzycy odmówił wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa w celu określenia właściwości do rozpatrzenia wniosku F. C. należy odwołać się do przepisu art. 101 ust 2 u.p.s., gdyż w/w jest obecnie osobą bezdomną, jako iż posiada zameldowanie na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, a nie ma miejsca zamieszkania, bowiem jedynie przebywa w placówce udzielającej okresowej pomocy w formie schronienia. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania przepis art. 101 ust 1 u.p.s. Prezydent Miasta Krakowa uznał, iż argumentacja Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy dotycząca miejsca zamieszkania F. C. na terenie Gminy Miejskiej Kraków jest niezasadna wobec faktu uznania tejże osoby za osobę bezdomną. W ocenie autora wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie można uznać, iż F. C. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż za taki lokal nie można uznać placówki dla osób bezdomnych, która jest placówką pobytu czasowego, pozwalającą na zamieszkiwanie do czasu poprawy trudnej sytuacji życiowej. W konkluzji Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie Wójta Gminy Górzyca jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku F. C. z dnia 15 grudnia 2015r. o pomoc w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Górzyca wyjaśnił, że F. C. od kilkudziesięciu lat stale przebywa na terenie miasta Krakowa, pomimo posiadania stałego zameldowania na terenie gminy w nieistniejącym już domu. F. C. nigdy wcześniej nie korzystał też z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy. Od 2015r. z uwagi na fakt, iż w/w był mieszkańcem gminy Górzyca pomoc udzielana przez Miasto Kraków była przez Wójta Gminy Górzyca w części refundowana jako świadczenie za schronienie i posiłek. W przypadku pozostałych świadczeń dokumenty przesyłane były do Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy celem przyznania pomocy.
Powołując się na definicję miejsca zamieszkania zawartą w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016r. poz. 380 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c.", organ gminy podkreślił, że stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby, a zachowanie F. C. świadczy o tym, że miasto Kraków jest jego centrum życiowym. Jednocześnie Wójt Gminy Górzyca podkreślił, że o przyznaniu świadczenia przesądza miejsce zamieszkania, zgodnie z art. 101 u.p.s. Wyjaśnił, że wprawdzie w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania jej na pobyt stały, jednak od powyższej zasady przewidziano wyjątki. Zgodnie z zasadą pomocniczości wsparcia osobie potrzebującej powinna udzielać ta wspólnota lokalna i ta społeczność, do których dana osoba przynależy, a więc gmina, na której terenie faktycznie i stale przebywa i gdzie znajduje się centrum jej spraw życiowych. W ocenie Wójta Gminy Górzyca tym miejscem winno być Miasto Kraków, na którego terenie od lat przebywa i zamieszkuje F. C. Organ podkreślił także, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, wskazanych w art. 101 ust. 3 u.p.s. właściwość miejscowa może zostać ustalona według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Udzielenie świadczeń w miejscu pobytu F. C. powinno nastąpić z uwagi na jego szczególnie trudną sytuację życiową, w jakiej ostatnio się znajduje.
W dalszej kolejności Wójt Gminy Górzyca podkreślił, że w sprawach przyznania świadczeń takich jak pomoc celowa czy zasiłek stały dokumenty odsyłane są do Ośrodka Pomocy Społecznej w Górzycy celem przeprowadzenia postępowania i udzielenia pomocy, co stanowi naruszenie interesów F. C. oraz znaczne utrudnienie pracy organu z powodu znacznej odległości miejsca pobytu od miejsca położenia Ośrodka. Wójt Gminy Górzyca zaznaczył, że nie jest w stanie przeprowadzić prawidłowego i terminowego postępowania. Ponadto wymiana dokumentów między organami powoduje negatywne powielanie przyznawanej pomocy.
Końcowo podniesiono, że aktualny stan zdrowia F. C. i jego wiek kwalifikują go do grona osób niepełnosprawnych, w stosunku do których winien mieć zastosowanie przepis art. 101 ust.3 u.p.s. Osoba ta bowiem nie jest w stanie ubiegać się o jakąkolwiek pomoc społeczną bez pomocy właściwych służb społecznych Prezydenta Miasta Krakowa i dlatego – kierując się obowiązującym prawem oraz zasadami współżycia społecznego – winno się uznać, iż organem właściwym do udzielenia pomocy społecznej F. C., mającym obiektywną i organizacyjną możliwość szybszego prowadzenia postępowania administracyjnego, jest organ wnioskujący
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r. poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a u.p.s., o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. w sprawie I OW 196/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide chociażby: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87).
W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że F. C. koncentruje swoje sprawy życiowe na terenie Miasta Krakowa gdzie obecnie przebywa. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że przebywanie zainteresowanego w obecnym miejscu pobytu, jakim jest schronisko dla osób bezdomnych, z uwagi na specyfikę miejsca, przeznaczonego dla krótkotrwałego pobytu osób potrzebujących tego rodzaju pomocy, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 K.c. (vide chociażby postanowienia NSA: z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie I OW 194/14 oraz z dnia 20 listopada 2014r. w sprawie I OW 157/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie z okoliczności niniejszej sprawy jasno wynika, iż F. C. od wielu lat jest bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania z uwagi na fakt, iż lokal w miejscowości Ż. w gminie G., w którym jest zameldowany, od wielu lat już nie istnieje. Powyższe wskazywałoby – jak chce tego organ inicjujący niniejszy spór –że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolność do pracy z powodu choroby, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. w sprawie II SA/Lu 311/12, oraz postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. w sprawie I OW 102/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec: podeszły wiek wnioskodawcy (77 lat), aktualny stan zdrowia wynikający m.in. z długotrwałej bezdomności, a przede wszystkim całkowite uzależnienia jego egzystencji od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. Nie bez znaczenia jest także ponad 500km odległość pomiędzy miejscem jego ostatniego zameldowania i miejscem aktualnego pobytu. Wszystko to razem każe obiektywnie przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s.
Powyższemu zapatrywaniu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 101 ust. 4 u.p.s., bowiem w miejscu pobytu wskazanym na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. mogą być udzielone: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne). Skoro zatem wnioskodawca domaga się przyznania zasiłku stałego, to wnioskowane świadczenie mieści się w powyższej grupie świadczeń.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., wskazano Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku F. C. o przyznanie zasiłku stałego.