Uzasadnienie
Miasto Z. – reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Starostą Powiatowym w L. – Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. reprezentowanym przez Dyrektora w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich B. W. (urodzonego w dniu [...] maja 1998 r.) i S. W. (urodzonego w dniu [...] lipca 2003 r.) przebywających w spokrewnionej rodzinie zastępczej u E. K. i J. K. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż dzieci po raz pierwszy zostały umieszczone w pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej u E. i J. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt [...], udzielającego tymczasowego zabezpieczenia pieczy nad małoletnimi.
Następnie dnia 20 marca 2007 r. Sąd Rejonowy w Z. wydał kolejne postanowienie w sprawie, ustanawiając rodzinę zastępczą dla B. W. i S. W. w osobach E. i J. K. Przed wydaniem wskazanych postanowień małoletni mieszkali w Z., jednak ich miejscem zameldowania pozostawała gmina D. w powiecie l. Jak ustalił Sąd Rejonowy, rodzice dzieci przebywali w tamtym okresie na emigracji zarobkowej we Francji, zatem nie przebywali pod adresem swojego zameldowania i zamieszkania.
Wnioskodawca zaznaczył, że w dniu 1 kwietnia 2007 r. wprowadzono do ustawy o pomocy społecznej art. 86a, który stanowi, że "powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem, a jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały...". Wobec powyższego to powiat l. będzie w sprawie właściwy.
Z cytowanego przepisu, jak wskazuje wnioskodawca, wynika, że powiat właściwy ustala się na podstawie trzech przesłanek:
- - według powiatu miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej,
- - według powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały,
- - według powiatu miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, bądź całodobowej placówce opiekuńczo - wychowawczej.
Przesłanki te należy stosować kolejno, przy czym każda następna przesłanka ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy na podstawie poprzedniej nie można było ustalić powiatu właściwego.
Wnioskodawca wskazał, iż przy ustalaniu miejsca zamieszkania dziecka mają zastosowanie przepisy art. 26 i art. 27 ustawy – Kodeks cywilny. Miejsce zamieszkania dziecka nie musi być tożsame z miejscem jego faktycznego pobytu. Zgodnie z treścią art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców lub tego z rodziców, któremu przysługuje władza rodzicielska. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, miejsce jego zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
W zaistniałej sytuacji nie było możliwości ustalenia miejsca pobytu rodziców B. W. i S. W., gdyż przebywali oni poza terytorium Polski. Konieczne jest zatem skorzystanie z drugiej w kolejności przesłanki, polegającej na ustaleniu powiatu właściwego ze względu na ostatni meldunek dzieci na pobyt stały. Na pobyt stały natomiast dzieci zameldowane były w powiecie l.
Zdaniem wnioskodawcy fakt zamieszkiwania dzieci w Z. w chwili umieszczenia w rodzinie zastępczej nie przesądzał o właściwości miasta Z., gdyż miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania rodziców, bez względu na to czy są one tożsame. Nie mając możliwości ustalenia miejsca pobytu rodziców na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zastosowanie ma przesłanka z art. 86a ustawy o pomocy społecznej, a czynnikiem decydującym staje się ostatnie zameldowanie dzieci na pobyt stały.
Wnioskodawca podkreślił, że powiatem właściwym do pokrywania wydatków związanych z pobytem dzieci w pieczy zastępczej jest zatem powiat l., który konsekwentnie odmawia uznania swojej właściwości.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Powiatu w L. – reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. – wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do uznania powiatu l. za właściwy w zakresie finansowania pieczy zastępczej. Stanowisko to zostało przedstawione w korespondencji z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Z. w latach 2007 i 2010 załączonej do pisma.
Starosta Powiatu w L. podkreślił, iż zgodnie z brzmieniem art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.), w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do ustalenia właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 86a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy o pieczy zastępczej, w pierwszej kolejności powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej. Dopiero, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały – powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej.
W przedmiotowej sprawie znane jest miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2007 r. otrzymanym od Prezydenta Miasta Z. stwierdzone zostało, iż "państwo K. pełnili funkcje nieformalnych opiekunów zastępczych przed wydaniem postanowienia sądowego, ze wzglądu na brak opieki ze strony rodziców dzieci".
Sprawowanie opieki nad dziećmi wiązało się z koniecznością zamieszkania u państwa K., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Z., Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, iż "z akt wynika, że od grudnia 2005 r. małoletnie dzieci przebywają pod opieką dziadków w Z.". Fakt, że sprawowana opieka była nieformalna – nie ma znaczenia dla ustalenia właściwego miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 28 Kodeksu cywilnego "można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania". Jeżeli dzieci mieszkały u państwa K. przed ich umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej, oznacza to, iż było to ich jedyne miejsce zamieszkania.
Fakt stałego zameldowania w tym czasie u rodziców w miejscowości D. nie zmienia powyższego twierdzenia. Życie dzieci koncentrowało się w miejscu zamieszkania państwa K. m.in. poprzez zamiar stałego tam przebywania, czy też uczęszczanie do szkoły. Fakt ten został ukonstytuowany ostatecznie przez Sąd Rejonowy w Z., postanowieniem o umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej u małżeństwa K. Zdaniem Starosty Powiatowego w L. miejscem zamieszkania dzieci jest w tej sytuacji miasto Z.. Zatem powiat l. jest podmiotem niewłaściwym w zakresie finansowania pobytu dzieci w pieczy zastępczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. Czynią to wedle kryterium zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że wszelkie działania tych sądów, nawet te, które nie są dosłownie kontrolą administracji, powinny być wykonywane przy założeniu, że podstawowym kryterium jest legalność kontrolowanych działań administracji. Przesądza o tym przede wszystkim art. 166 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." – zgodnie z którym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to sądy administracyjne – a w zasadzie NSA (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2) – są właściwe do rozpoznawania sporów o własność i kompetencyjnych pomiędzy:
- 1) organami jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej;
- 2) samorządowymi kolegiami odwoławczymi;
- 3) organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Innymi słowy pod pojęciem sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy czym, do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
Spór o właściwość lub kompetencyjny nie może mieć zatem charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienia NSA: z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. II OW 25/05, publ. ONSA i WSA 2006, nr 1, poz. 5; z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08, ONSA/WSA 2009/3/53; z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OW 7/12, LEX nr 1136738; zob. też: M. Jaśkowska, "Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane)", w: J. Zimmermann (red.), "Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Zakopane 24-27 września 2006 r.", Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA", Warszawa 2008, s. 269). Stąd istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle zaistniał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania.
W przypadku sporów negatywnych, postępowanie takie winno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony, bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór o właściwość lub kompetencyjny z innym organem. Spór taki nie będzie miał natomiast miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu lub też gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało umorzone, a decyzja umarzająca stała się ostateczna. Spór taki nie będzie też miał miejsca, jeśli organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie na tle sprawy istniejącej, w której postępowanie toczy się lub zostało zawieszone
W niniejszej sprawie Miasto Z. zwróciło się do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatowym w L. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich B. i S. W. umieszczonych w spokrewnionej rodzinie zastępczej.
Z akt administracyjnych sprawy wynika jednakże, iż postępowanie administracyjne dotyczyło zatwierdzenia indywidualnego programu usamodzielnienia B. W. w związku z ukończeniem przez niego w dniu [...] maja 2016 r. 18 lat. Jako podstawę materialnoprawną do prowadzenia tego postępowania organ (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z.) wskazał przepis art. 145 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 145 ust. 4 ww. ustawy indywidualny program usamodzielnienia jest opracowany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Przedmiotem sprawy, która toczy się zatem przed organem administracji, jest zatwierdzenie indywidualnego planu usamodzielnienia jedynie B. W. i sprawa ta w żaden sposób nie dotyczy jego brata S. W., gdyż ten osiągnie pełnoletność dopiero w 2021 r. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość został zatem sformułowany nie na tle sprawy istniejącej, sprawa istniejąca nie dotyczyła bowiem S. W., a jej przedmiotem nie było ponoszenie wydatków na utrzymanie dzieci w rodzinie zastępczej.
Uprawnione jest więc zdaniem Sądu przyjęcie, że sformułowanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie na tle sprawy istniejącej czyni taki wniosek niedopuszczalnym, a zatem podlegającym odrzuceniu. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub kompetencyjnego ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (por. w tym zakresie postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 313 a także postanowienie NSA z dnia 21 października 2008 r., II OW 48/08, ONSA i WSA 2009/3/53).
Z przytoczonych względów należało odrzucić wniosek Miasta Z. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do pokrywania wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletnich B. i S. W. przebywających w spokrewnionej rodzinie zastępczej u E. i J. K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 i w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.