Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. Starosta Ł. wystąpił, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 w związku z art.15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Ł. a Starostą G. przez wskazanie organu właściwego do prowadzenia postępowania o przepadek na rzecz powiatu pojazdu stanowiącego własność E. W. oraz wydania decyzji administracyjnej o zapłacie kosztów przez E. W. W uzasadnieniu wniosku Starosta Ł. wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak [...] uznał się niewłaściwym na podstawie art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. do prowadzenia sprawy przepadku na rzecz powiatu pojazdu marki [...] nr rej. [...], stanowiącego własność E. W. zam. w miejscowości M., powiat [...] i przekazał ją Staroście G. Starosta G. zawiadomieniem z dnia [...] października 2011 r., uznał się także za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy i odesłał akta sprawy do Starostwa Powiatowego w Ł. Wnioskodawca wskazał także, iż ww. pojazd został usunięty z drogi w miejscowości G., powiat [...], woj. [...] na podstawie dyspozycji usunięcia z dnia [...] maja 2009 r., wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Ł. i znajduje się na parkingu strzeżonym w Ł. O przechowywaniu pojazdu na parkingu w Ł. Starosta Ł. został zawiadomiony w dniu [...] grudnia 2010 r. przez J. K., z którym zawarł w dniu [...] grudnia 2007 r. umowę na prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z dróg.
Właścicielem pojazdu jest mieszkaniec powiatu g., E. W. zamieszkały w miejscowości M., woj. M..
Wnioskodawca podkreślił, iż postępowanie w sprawach przepadku na rzecz powiatu pojazdów usuniętych z dróg, nieodebranych przez uprawnione osoby w określonym terminie należy do właściwości starostów na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Postępowanie to jest wieloetapowe i obejmuje podejmowanie działań, które nie są decyzjami administracyjnymi, np. powiadomienie właściciela pojazdu usuniętego z drogi, który nie odebrał pojazdu w określonym terminie z parkingu strzeżonego, o skutkach nieodebrania pojazdu, wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, działania związane z wykonaniem orzeczenia sądu o przepadku pojazdu itd. oraz wydawanie decyzji administracyjnych, np. decyzji o zapłacie kosztów. Z uwagi na to, że w postępowaniu w sprawie przepadku ww. pojazdu będzie wydana decyzja administracyjna o zapłacie kosztów, które zgodnie z art. 130 ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) obciążają właściciela pojazdu – E. W. Starosta Ł., ustalając swoją właściwość do wydania przedmiotowej decyzji, ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu w powiecie garwolińskim, na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. uznał się niewłaściwym do załatwienia niniejszej sprawy i wydania przedmiotowej decyzji.
Wnioskodawca wyjaśnił także, iż właściwość NSA do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu pomiędzy Starostą Ł. i Starostą G. ustalono na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ustalaniu właściwości NSA uwzględniono fakt, że organy pozostające w sporze działają na terenie różnych województw, a mianowicie województwa [...] i [...] i nie mają wspólnego organu stopnia wyższego. Dla Starosty Ł. organem stopnia wyższego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. a dla Starosty G. organem stopnia wyższego jest Kolegium Odwoławcze w S. W odpowiedzi na wniosek Starosta G. wniósł o wskazanie Starosty Ł. jako organu właściwego do prowadzenia postępowania o przepadek na rzecz powiatu przedmiotowego pojazdu i podejmowania innych czynności z tym przepadkiem związanych. W uzasadnieniu pisma procesowego Starosta G. stwierdził, iż art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może mieć zastosowania w przypadku dokonywania czynności, o których mowa w art. 130a ust. 5f, ust. 7, ust. 10 i ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż organ nie wydaje tutaj żadnej decyzji. O przepadku pojazdu na rzecz powiatu orzeka sąd właściwy według miejsca usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 610 § 2 k.p.c.).
Wydanie natomiast decyzji o zapłacenie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i likwidacją pojazdu (art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym) musi być poprzedzone ustaleniem wysokości tych kosztów. Tutaj, zdaniem Starosty G., art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje się mieć zastosowanie. Należy jednak, w ocenie organu, dokonać wykładni celowościowej i funkcjonalnej art. 130a ustawy, co prowadzi do wniosku, że właściwym w tym zakresie jest starosta miejsca usunięcia pojazdu, czyli w niniejszej sprawie Starosta Ł. Stosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. doprowadziłoby do sytuacji, w której Starosta G., nie posiadając żadnej wiedzy o kosztach usuwania i parkowania ww. pojazdu, ustalałby koszty poniesione przez Starostę Ł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub tez żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.).
Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Do rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sporu o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego może dojść jednak tylko wtedy, gdy organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925).
W niniejszej sprawie do negatywnego sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. nie doszło.
Postępowanie w sprawie przejęcia pojazdu w stanie prawnym obowiązującym do dnia 12 czerwca 2009 r. wszczynane było z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61 § 3 reguluje datę wszczęcia postępowania na wniosek strony, stanowiąc, iż jest nią dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponieważ ustawa wprost nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie stwierdzono, iż za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność w postępowaniu. Taką pierwszą czynnością, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu.
Jak wynika z nadesłanych materiałów w sprawie, powiadomienie z dnia [...] stycznia 2011 r. o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, postępowania w sprawie przejęcia na rzecz powiatu łukowskiego samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], doręczone zostało byłej właścicielce tego pojazdu – M. G.-C. dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r.
Z powiadomienia tego wynika, iż pojazd z drogi publicznej został usunięty na podstawie dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w Ł. w dniu [...] maja 2009 r. Termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2010 r., upłynął w dniu [...] listopada 2009 r., a więc w czasie, gdy dotychczas obowiązujące przepisy utraciły moc obowiązującą.
Należy bowiem zwrócić uwagę, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, stwierdzającego, iż art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, a § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji RP, a nadto odraczającego utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres 12 miesięcy, wymienione przepisy z dniem 12 czerwca 2009 r. utraciły moc obowiązującą. Organy skarbowe nie mogły już wydawać rozstrzygnięć w oparciu o nieobowiązujące przepisy, uznane przy tym za niekonstytucyjne. Z dniem 12 czerwca 2009 r. organy te utraciły funkcję organu likwidacyjnego. Stan taki trwał do 4 września 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, w której znowelizowany został m.in. art. 130a ust. 10, zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.
Ponieważ pojazd został w dniu [...] maja 2009 r. usunięty z drogi a termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, upłynął w dniu [...] listopada 2009 r., zaistniałą sytuację regulują przepisy intertemporalne noweli. W niniejszej sprawie będzie mieć zatem zastosowanie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniającej ustawę – Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, iż w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a tak było w tej sprawie) i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 11 z kolei przewiduje obligatoryjne wystąpienie przez starostę z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu.
Z powyższych regulacji wynika w sposób oczywisty, że w aktualnym stanie prawnym żaden z organów administracji nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia na rzecz powiatu przedmiotowego samochodu marki [...], gdyż sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w postępowaniu wszczętym na wniosek właściwego starosty.
W takiej sytuacji, kiedy sprawa ma charakter cywilnoprawny, wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dot. prowadzenia postępowania o przepadek na rzecz powiatu pojazdu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 63 i art. 193 P.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu w zakresie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu (art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym) podkreślić należy, iż ewentualny spór (o właściwość) nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć interpretacji przepisów prawa. Do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnej ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (postanowienie NSA z 21 października 2008 r., sygn. II OW 48/08 i postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. II OW 25/05, postanowienie NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. I OW 188/08).
Z treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku wyraźnie wynika, że postępowanie w sprawie zapłaty kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu nie toczy się. Z dołączonych do wniosku akt sprawy wynika, iż powiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania wydane zostało na podstawie art. 130a ust. 10 i dotyczyło, o czym była już mowa, przejęcia przedmiotowego pojazdu na rzecz powiatu łukowskiego. Także postanowienie o przekazaniu z dnia [...] maja 2011 r. oraz zawiadomienie Starosty G. z dnia [...] października 2011 r. wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. dotyczyły "akt sprawy pojazdu", a nie konkretnej sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu tych dokumentów mowa jest o orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.