Uzasadnienie
Pismem opatrzonym datą [...] września 2022 r. Burmistrz Gminy [...], reprezentowany przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Gminy [...], a Burmistrzem Miasta i Gminy [...], z upoważnienia którego działa Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w sprawie skierowania J. K. do domu pomocy społecznej oraz wskazanie, że Burmistrz Gminy [...] jest organem niewłaściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu podniesiono, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2022 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (w skrócie: MGOPS) przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek J. K. z dnia [...] września 2022 r. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. MGOPS w [...] wskazał, że J. K. od września 2017 r. zamieszkuje wraz z synem – A. K. - na terenie Gminy [...], tj. [...]. Wcześniej J. K. mieszkał pod adresem: [...], ul. [...], gdzie był zameldowany na pobyt stały. Ponieważ mieszkanie zostało sprzedane, J. K. nie ma możliwości zamieszkania w nim.
Dalej zauważono, iż z treści pisma E. S. wynika, że jej ojciec J. K. przebywa wraz z nią pod adresem: [...], ul. [...]. W ocenie ww. osób nie jest to jednak miejsce stałego zamieszkania J. K. E. S. zaznaczyła, że warunki mieszkaniowe są złe, jak również sama cierpi na problemy zdrowotne, co - jej zdaniem - uniemożliwia sprawowanie opieki nad ojcem. Jako jedyny adres J. K. podał: [...], ul. [...], wskazując jednocześnie, że jest osobą bezdomną. Ponadto stwierdził, że w chwili obecnej nie ma gdzie się podziać.
Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wyjaśnił, że w dniu [...] września 2022 r. pracownicy socjalni Ośrodka udali się pod adres: [...], zastając tam A. K., od którego uzyskali informacje, że J. K. wyprowadził się pod koniec sierpnia 2022 r. do swojej córki - E. S., zam. [...], ul. [...]. A. K. poinformował również, że jego ojciec nie posiada stałego zameldowania, a ostatni adres stałego zameldowania to: [...], ul [...]. Ponadto A. K. zaznaczył, że J. K. "nie chciał mieszkać w [...], cały czas utożsamiał się z zamieszkaniem w [...], od początku zamieszkania w [...] chciał wrócić do [...]". Aktualnie A. K. nie utrzymuje kontaktów z J. K. i E. S. Dalej organ przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1 oraz art 101 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. póz. 2268 ze zm.) - dalej: u.p.s. a także art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny - dalej: K.c., w oparcie o które ustalana jest właściwość organów w przedmiotowej sprawie.
Następnie podniesiono, że w pismach J. K. i E. S. nie ma wzmianki o zamieszkiwaniu przez tego pierwszego na terenie Gminy [...]. Z treści tychże pism wynika, że w dniu złożenia wniosku, tj. [...] września 2022 r. J. K. zamieszkiwał w [...]. Dokumentacja dołączona do przedmiotowego zawiadomienia w żaden sposób nie wskazuje na to, iż miejscem zamieszkania J. K. jest miejscowość [...].
Czynności podjęte przez pracowników socjalnych Ośrodka w [...] potwierdzają, że w dniu złożenia wniosku J. K. nie zamieszkiwał wraz z synem w [...], a także pod innym adresem na terenie Gminy [...]. Towarzyszące sprawie okoliczności nakazują uznać, że J. K. nie jest zainteresowany pobytem na terenie Gminy [...] i posiadaniem w tej gminie swojego centrum życiowego.
Według organu zasadnym zatem będzie stwierdzenie, że organ przekazujący wniosek J. K. dokonał ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym, co skutkowało przekazaniem przedmiotowego wniosku organowi niewłaściwemu do załatwienia sprawy. Ponad wszelką wątpliwość miejsce zamieszkania J. K. nie znajduje się bowiem na terenie Gminy [...]. Tym samym, w przedmiotowej sprawie Gmina [...] nie jest gminą właściwą w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Zaznaczono też, że dla ustalenia właściwości Gminy [...] nie ma znaczenia, czy J. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Ostatnie miejsce zameldowania ww. osoby na pobyt stały znajdowało się bowiem na terenie Miasta i Gminy [...]. Zatem również w takim przypadku Gmina [...] nie byłaby właściwa do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Odpowiadając na powyższy wniosek, działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wniósł o wskazanie, iż organem właściwym do załatwienia wniosku J. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy [...].
W uzasadnieniu wyjaśniono, że pracownik socjalny Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ustalił, że J. K. od września 2017 roku mieszka wraz z synem A. K. na terenie Gminy [...], w miejscowości [...]. W tym stanie sprawy działająca z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zawiadomiła wnoszącego podanie o przekazaniu sprawy skierowania do domu pomocy społecznej organowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy - stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s.
Powołano dalej ustalenia pracownika socjalnego MGOPS w [...] wskazujące, że J. K. od 5 lat nie mieszka w Gminie [...], ponieważ wraz z żoną sprzedał znajdujące się tam mieszkanie i z synem A., który także sprzedał swój dom w [...], przeprowadził się do miejscowości [...], Gmina [...] pod [...]. A. K. kupił dom jednorodzinny w miejscowości [...], w który zamieszkali razem z J. K. Relacje rodzinne układały się pomyślnie do czasu, gdy [...] stycznia 2021 roku zmarła żona wnioskodawcy, D. K. Od tamtej chwili J. K. zaczął podupadać na zdrowiu i nie chciał podporządkować się warunkom mieszkaniowym jakie stwarzał mu syn we wspólnym domu. Fakt ten sprzyjał konfliktom rodzinnym jednak nie ma wpływu na ustalenie, że centrum życiowym J. K. nadal pozostaje wspólny dom w miejscowości [...]. Zdaniem Kierownika MGOPS w [...] okoliczności tej, nie zmienia również fakt, że na początku września 2022 r. córka J. K. zabrała ojca do siebie po jego konflikcie z A. K. J. K. w chwili obecnej przebywa w mieszkaniu córki w [...], przy ulicy [...], ale jak twierdzi córka nie ma warunków mieszkaniowych, aby mógł z nią mieszkać.
Kierownika MGOPS w [...] uznał, iż w tej sytuacji Burmistrz [...] nie jest organem właściwym w sprawie skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. J. K. od 5 lat mieszka w miejscowości [...], w Gminie [...]. Cały swój dobytek po sprzedaży mieszkania w [...] przeniósł do wskazanej wyżej miejscowości i tam wraz z żoną, synem i jego rodziną utworzył swoje centrum życiowe. Nieporozumienia i spory rodzinne nie mogą przesądzać o właściwości miejscowej organu, w sytuacji gdy wspólnie założone z synem nowe centrum życiowe J. K. zostało bezpowrotnie przeniesione do innej niż [...] miejscowości. Brak chęci sprawowania opieki przez dzieci nad ojcem może stanowić przesłankę udzielenia pomocy ojcu polegającej na skierowaniu go do domu pomocy społecznej przy spełnieniu się pozostałych przesłanek ustawowych ale nie może pozostawać w sprzeczności z faktami, w tym ze wskazaną wyżej utratą wszelkich związków J. K. z Gminą [...] i przeniesienia się do miejscowości [...] z zamiarem stałego tam pobytu wyrażonym między innym poprzez sprzedaż mieszkania w [...]. Zameldowanie pod wskazanym adresem jest tylko czynnością materialno - techniczną i nie ma znaczenia prawotwórczego. Z faktu zameldowania wnioskodawcy w Gminie [...] nie można wywodzić, że [...] jest jego miejscem zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 239, z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Rozpoznając wniosek Burmistrza Gminy [...], należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy [...]. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe do wydania decyzji o skierowaniu J. K. do domu pomocy społecznej.
Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.) - dalej: u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem, sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 152/14, 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OW 225/14 i 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OW 145/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym należy, że element odnoszący się do faktycznego przebywanie nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze i doktrynie przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1527/17).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć też trzeba, iż wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17). Ustalenia organów odnośnie do stanu faktycznego sprawy stanowią bowiem, w przypadku sporu o właściwość, podstawę analizy przepisów prawa, które będą miały zastosowanie w sprawie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015).
Organ występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, poza ustaleniem, że nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie winien wskazać organ, który w jego ocenie jest właściwy. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie, nie jest (w aktualnym stanie prawnym) związany wskazaniem co do właściwości zawartym w zawiadomieniu o przekazaniu, a zatem może uznać, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, i stosownie do tej oceny, wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięciu sporu o właściwość, albo przekazać podanie innemu (trzeciemu) organowi administracji publicznej, który uzna za właściwy do rozpoznania sprawy (patrz wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r. o sygn. I OSK 1471/14).
W rozpoznanej sprawie przed wniesieniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Gminy [...] nie rozważył jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku J. K. W uzasadnieniu swojego wniosku ograniczył się jedynie do wykazania, że sam nie jest organem właściwym w sprawie. Takiego też rozstrzygnięcia oczekuje od Naczelnego Sądu Administracyjnego. Burmistrz Gminy [...] nie rozważył gdzie aktualnie znajduje się miejsce zamieszkania J. K., mimo że z informacji przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wynika, iż J. K. od końca sierpnia 2022 r. przebywa u swojej córki w [...]. Z akt sprawy wynika również, iż od 2017 r. J. K. nie mieszka w [...] i od tego czasu nie był związany z tą miejscowością, nie przebywał w niej stale, nie posiada tam mieszkania. Od 2017 r. do 2022 r. mieszkał natomiast w [...] gm. [...] wraz ze swoim synem. Burmistrz Gminy [...] przed złożeniem wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechał dokonania ustaleń, co do aktualnego miejsca zamieszkiwania J. K. - m.in. nie ustalił jednoznacznie, czy pobyt J. K. u córki w [...] ma charakter tymczasowy, czy stały w rozumieniu art. 25 K.c.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i błędnie skonstruowany (wnioskodawca nie wskazał jaki organ jest według niego właściwy w sprawie). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można bowiem wykluczyć, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy będzie inny organ niż pozostające w sporze organy.
Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 64 § 3 P.p.s.a.