Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta G. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) – zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta G. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku P. S.A. w L. o wydanie decyzji na lokalizację w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, tj. kablowej linii elektroenergetycznej SN wraz ze słupem.
Jako podstawę swojego żądania Burmistrz Gminy i Miasta G. (dalej także: Burmistrz) wskazał następujące okoliczności faktyczne:
P. S.A. w L. (dalej także: P.) złożyła do Burmistrza wniosek o wydanie decyzji na lokalizację w pasie drogowym obejmującym działki nr ewid. [...] i [...] w W., gmina G. linii kablowej SN i nN.
Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego lokalizacji ww. inwestycji w zakresie działki nr ewid. [...], podnosząc niedopuszczalność wydania decyzji z uwagi na to, że przedmiotowa droga jako działka nie stanowi własności Gminy G. i nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych.
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło ww. postanowienie Burmistrza, wskazując na przepisy dotyczące przekazywania sprawy organowi właściwemu, w sytuacji gdy organ do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy w sprawie.
Burmistrz – kierując się zapisami w ewidencji gruntów dotyczącymi działki nr ewid. [...] w W. – pismem z dnia [...] listopada 2016 r. przekazał sprawę Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA), ponieważ organ ten jest trwałym zarządcą przedmiotowej działki, której właścicielem jest Skarb Państwa.
GDDKiA pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. przekazała – na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) – sprawę do rozpoznania Burmistrzowi, jako organowi właściwemu. Organ przyznał, że działka nr ewid. [...] stanowiąca drogę, jest własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA, lecz uznał, że nie ma to znaczenia dla ustalenia zarządcy drogi. Podniósł, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu.
W związku ze wskazanymi okolicznościami Burmistrz w swoim wniosku wyjaśnił, że powstał spór kompetencyjny, którego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne. Natomiast mając na uwadze zarówno stan własności działki i objęcie jej trwałym zarządem na rzecz GDDKiA, jak również brak uchwały zaliczającej drogę znajdującą się na działce do kategorii dróg gminnych, wskazywany przez Burmistrza sposób załatwienia sprawy jest prawidłowy.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrza o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego GDDKiA pismem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do Sądu) wskazał, że sporny odcinek drogi, to "stary przebieg", tj. odcinek zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej – łącznicą na skrzyżowaniu (węźle drogowym "[...]") drogi nr [...] z drogą nr [...], który po zakończeniu rozbudowy drogi krajowej nr [...] z dniem wydania pozwolenia na użytkowanie z 17 września 2008 r. stał się z mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) drogą gminną, która podczas przebudowy drogi nr [...] "stara" łącznica została włączona w układ dróg lokalnych jako część drogi [...].
Ponadto, GDDKiA podniósł, że w celu uporządkowania kwestii zarządzania drogami lokalnymi wybudowanymi/przebudowanymi w ramach rozbudowy drogi nr [...] do parametrów drogi ekspresowej zwrócił się do Burmistrza w sprawie zawarcia porozumienia. Jednakże postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz zawiesił postępowanie w sprawie podziałów przedmiotowych nieruchomości.
Wobec powyższego GDDKiA stwierdził, że nie jest zarządcą drogi kategorii gminnej, a w związku z tym wniosek P. powinien być rozpatrzony przez Burmistrza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Należy również podkreślić, że podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest umiejscowienie go w bezspornym stanie faktycznym, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).
W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta G. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest ustalenie organu właściwego do wyrażenia zgody P. S.A. w L. na lokalizację w pasie drogowym działki nr ewid. [...] w miejscowości W. gmina G., kablowej linii elektroenergetycznej SN wraz ze słupem.
Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z powyższych uregulowań wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku P. S.A. w L. – jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13). Przy czym zarząd drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym również z treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organami toczy się spór, który obejmuje zasadniczy element stanu faktycznego sprawy, tj. kwestię usytuowania planowanej kablowej linii elektroenergetycznej – w pasie drogi krajowej czy gminnej, a więc spór o fakty (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Przy czym, co istotne Burmistrz Gminy i Miasta G. nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej zaliczenie drogi, w pasie której ma być usytuowana ww. linia elektroenergetyczna – do określonej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.p. Takich przekonywujących dowodów nie przekazał Sądowi również GDDKiA, gdyż przesłane wraz z odpowiedzią na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mapy nie precyzują, do jakiej kategorii należy zaliczyć ww. drogę.
Tymczasem to ustalenie jest kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, a jego dokonanie wykracza poza kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OW 131/16).
Materiał dowodowy nie pozwala więc na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń. W konsekwencji czego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. W tym stanie sprawy spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Istnieje bowiem rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi krajowej czy gminnej leży działka nr ew. gruntów [...], a w zasadzie do jakiej kategorii dróg należy ją zaliczyć, co pozwoli w konsekwencji ustalić, który organ jest zarządcą tej drogi. Rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności należy jednak do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero jednoznaczne ustalenie klasyfikacji drogi, w pasie której ma być usytuowana linia elektroenergetyczna objęta wnioskiem P. – pozwoli na wskazanie właściwego organu do załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.