Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie, działając z upoważnienia Burmistrza Skwierzyny, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem m. st. Warszawy – Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. C. z dnia 6 października 2017 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu grudniu 2017 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 19 grudnia 2017 r. do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy wpłynął wniosek T. C. z dnia 18 grudnia 2017 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu grudniu 2017 r.
Następnie Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2018 r. przekazało według właściwości, w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Skwierzynie wywiad środowiskowy wraz z oświadczeniami T. C. W uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu sprawy organ podał, że T. C. nadal nie wskazał jednoznacznie swojego miejsca pobytu na terenie Dzielnicy Śródmieście, informuje, że "jest mieszkańcem Gminy Warszawa". Wskazano, że ostatni stały adres zameldowania posiada w miejscowości Skwierzyna ul. [...].
Burmistrz Skwierzyny wskazał, że T. C. w swoim wniosku domaga się przyznania pomocy finansowej w miesiącu grudniu 2017 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm. – dalej "u.p.s."). Organ podał, że zgodnie art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W ocenie Burmistrza Skwierzyny jest niewątpliwe, że obecnie T. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Z uzyskanych informacji wynika bowiem, że przebywał on w noclegowniach dla bezdomnych w Warszawie. Noclegownia dla bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia jej do kategorii lokali mieszkalnych, sformułowanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Organ dodał, że ostatnim miejscem zamieszkania T. C. była gmina Skwierzyna ul. [...]. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że miasto Skwierzyna jest również miejscowością w której T. C. był zameldowany na pobyt stały.
Burmistrz Skwierzyny podał ponadto, że art. 101 ust. 3 u.p.s. przewiduje, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Organ zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym rozstrzygania sporów o właściwość na tle art. 101 ust. 3 u.p.s., za sytuację taką uznawano przykładowo: zły stan zdrowia osoby wnioskującej o świadczenie, cierpiącej na liczne schorzenia i wymagającej stałej opieki, brak możliwości udania się do miejsca zameldowania z uwagi na amputowane nogi, brak stałego miejsca zamieszkania oraz pilny charakter potrzeb objętych wnioskiem, podjęcie w miejscu pobytu działań mających na celu stabilizację życiową i bytową w postaci zameldowania na pobyt czasowy, rejestracji jako osoba bezrobotna oraz aktywnego poszukiwania pracy. Zdaniem Burmistrza Skwierzyny z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że art. 101 ust. 3 u.p.s znajdzie w niej zastosowanie.
Organ wskazał, że nie jest sporne, iż T. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów u.p.s. i nie ma kontaktu z najbliższą rodziną. Nie jest również sporne, że od blisko 6 lat przebywa w Warszawie, co potwierdza w kolejno składanych oświadczeniach, np. oświadczenie z dnia 16 stycznia 2017 r., czy uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej z dnia 18 grudnia 2017 r. oraz oświadczeniu z dnia 28 grudnia 2017 r., w którym podaje, że jest mieszkańcem Gminy Warszawa od dnia 15 września 2011 r. Burmistrz dodał, że wszelka korespondencja kierowana do T. C. jest od wielu lat na urząd pocztowy nr [...] skrytkę pocztową [...], [...] Warszawa.
Burmistrz Skwierzyny wskazał, że z kolei w oświadczeniu z dnia 16 stycznia 2017 r. oraz we wniosku z dnia 6 października 2017 r. T. C. podał, że od dnia 5 października 2009 r. jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy m. st. Warszawy i nie otrzymuje żadnych świadczeń. Podobnie zostało stwierdzone w aktualizacyjnym wywiadzie środowiskowym z dnia 21 lutego 2017 r. Z akt sprawy wynika również, że T. C. w 2012 r. złożył wniosek o wynajem lokalu mieszkalnego i socjalnego, który jednak został rozpatrzony negatywnie. Z oświadczenia z dnia 16 marca 2017 r. wynika, że czyni on starania o uzyskanie lokalu mieszkalnego na terenie miasta stołecznego Warszawa. Nie jest również kwestionowane, że od wielu lat wnioskodawca nie mieszka, ani nie przebywa w miejscu swego poprzedniego zameldowania na pobyt stały (gmina Skwierzyna).
Burmistrz Skwierzyny wskazał ponadto, że sytuacja ekonomiczna wnioskującego jest bardzo zła. Ze złożonych oświadczeń wynika bowiem, że w miesiącu listopadzie 2017 r. nie uzyskał żadnego dochodu. T. C. utrzymuje się z świadczeń z pomocy społecznej, tj. zasiłek celowy, zasiłek okresowy, czy zasiłek na żywność, po które zwracał się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, Filia l z siedzibą przy ul. Iwickiej 19, zaś w miesiącu sierpniu 2017 r., wrześniu 2017 r., październiku 2017 r. i grudniu 2017r. do Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z siedzibą przy ul. Konwiktorskiej 3/5. Z wywiadu środowiskowego z dnia 28 grudnia 2017 r. wynika nadto, że T. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ponosi obciążeń związanych z utrzymaniem lokalu. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy w Warszawie, bez prawa do zasiłku. Nadal poszukuje pracy w zawodzie nauczyciela języka angielskiego. Korzysta z pomocy jadłodajni dla osób bezdomnych w Warszawie.
Burmistrz Skwierzyny podkreślił, że od wielu lat Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy, przekazywał sprawy według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Skwierzynie comiesięczne wnioski T. C. o świadczenia z pomocy społecznej w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Ponadto we wrześniu 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie wpłynęły wnioski o pomoc za miesiąc sierpień 2017 r. i wrzesień 2017 r. wraz z wywiadem środowiskowym. cz. IV z dnia 24 sierpnia 2017r. Ponadto w październiku 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie ponownie wpłynął wywiad środowiskowy cz. IV oraz brakujący wniosek o udzielenie pomocy w miesiącu październiku 2017 r. z Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście. Burmistrz Skwierzyny wskazał, że zdarza się, iż skompletowanie dokumentów wydłuża postępowanie administracyjne. Organ dodał przy tym, że ze względu na potrzebę szybkiego uzyskania świadczeń z pomocy społecznej T. C. często wnosił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie. Organ podkreślił, że wnioskodawca jest osobą wymagającą niezbędnej natychmiastowej pomocy.
W ocenie Burmistrza Skwierzyny powyższa sytuacja materialna oraz długoletnie przebywanie T. C. na terenie Warszawy, świadczą jednoznacznie o tym, że oceniany przypadek uznać należy za "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu wskazanego wyżej art. 101 ust. 3 u.p.s. Organ podkreślił, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 1 u.p.s. oraz art. 3 ust. 2 u.p.s.
W ocenie Burmistrza Skwierzyny uzasadnia to przekazanie Prezydentowi m.st. Warszawa – Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia jej wniosku.
Tym samym, w ocenie organu, organem właściwym do rozpoznania wniosku T. C. w sprawie przyznania pomocy finansowej w miesiącu grudniu 2017 r. jest Prezydent m.st. Warszawy – Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent m. st. Warszawy – Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy uznał się za niewłaściwy w sprawie wskazując, że właściwym do załatwienia sprawy jest Ośrodek Pomocy Społecznej w Skwierzynie.
W uzasadnieniu organ podał, że sytuacja osobista/bytowa T. C. należy do skomplikowanych. Podejmuje on szereg aktywności w różnych sferach swojego życia na terenie każdej z dzielnic czterech dzielnic m.st. Warszawy tj. Śródmieście, Wola, Wawer oraz Mokotów – choć w różnym zakresie.
Prezydent wskazał, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego – art. 25 K.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podano, ze inaczej właściwość tę określa się w przypadku osób bezdomnych, ponieważ w tym przypadku ustalenie właściwości miejscowej organu odbywa się na podstawie przyjętej fikcji prawnej polegającej na tym, że właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Ponadto organ wskazał, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, aby zameldowanie to musiało być aktualne, a zatem zadaniem organu administracji prowadzącego postępowanie jest każdorazowo wyszukanie gminy, w której dana osoba ma bądź miała ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Jest to podstawowa reguła, która ma zastosowanie w pierwszej kolejności, przed wyjątkami wynikającymi z art. 101 ust. 3 u.p.s., dotyczącymi szczególnych okoliczności (które nie powinny być interpretowane rozszerzająco).
Prezydent wskazał, że art. 101 ust 2 u.p.s. literalnie wskazuje, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przyjąć zatem należy, iż osoba bezdomna, jaką jest T. C. nawet pomimo tego, że przebywa od 2011 r. w Warszawie, z uwagi na to, iż nie ma w jednym miejscu swojego pobytu (przebywa na terenie czterech dzielnic) oraz konsekwentnie jako osoba bezdomna, nie ma swojego miejsca zamieszkania w Warszawie, nie może ubiegać się o przyznanie pomocy z ośrodka pomocy społecznej znajdującego się na terenie Warszawy. Zdaniem Prezydenta w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, nie można również powołać się na wystąpienie wyjątkowej przesłanki zawartej w art. 101 ust 3 u.p.s. Zdaniem Prezydenta wyjątkowe sytuacje nie mają miejsca w obecnej sytuacji T. C. Wskazano, że już wcześniej w tożsamej sprawie T. C., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż właściwym do rozstrzygnięcia wniosków, jest właśnie organ znajdujący się w gminie Skwierzyna – postanowienie z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 207/11. Podkreślono, że sytuacja wnioskodawcy od tamtego czasu się nie zmieniła – T. C. wciąż jest osobą bezdomną i bezrobotną. W ocenie Prezydenta sprzeczna z przepisami prawa będzie zatem sytuacja, w której to gmina właściwa z uwagi na miejsce zameldowania, każdorazowo będzie zrzucać odpowiedzialność z tytułu przyznania pomocy społecznej, w sytuacji, w której wnioskodawcą będzie osoba bezdomna przebywająca na terenie innej gminy. Zostało bowiem wprost wskazane w art. 101 ust. 2 u.p.s., że jeżeli wystąpi taka sytuacja, to rozpatrywanie wniosków należeć będzie do gminy, w której bezdomny jest zameldowany, a zatem w przedmiotowej sytuacji, rozpatrzenie wniosków należy, zgodnie z ustawowym brzmieniem, do gminy Skwierzyna. Prezydent podkreślił, że pomimo, iż ustawodawca przewidział wyjątki od powyższej reguły to, jak już zostało wskazane, należy do nich sięgać w ostateczności, tak aby wyjątek nie stał się regułą, umożliwiającą uniknięcie zobowiązań wynikających z pomocy społecznej, tym bardziej w przypadku, w którym taka wyjątkowa sytuacja nie występuje.
W ocenie Prezydenta T. C. jako osoba bezdomna nie ma swojego miejsca zamieszkania. Wskazano, że w grudniu 2017 r. jako miejsce ostatecznego aktualnego pobytu T. C. wskazał ławkę w Centrum Handlowym "[...]". Wobec tego organ stwierdził, że skoro T. C. jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem jego zamieszkania i zameldowania była gmina Skwierzyna, to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłków jest Burmistrz Miasta i Gminy Skwierzyna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że T. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Takie ustalenia potwierdzają oba organy pozostające w sporze. Bezspornym ponadto jest, że zainteresowany ostatnio był zameldowany na pobyt stały w miejscowości Skwierzyna. Z akt sprawy wynika również, że od ponad 6 lat T. C. przebywa na terenie Warszawy, gdzie koncentruje się obecnie jego życie. Nie posiada żadnego majątku ani nie uzyskuje jakichkolwiek dochodów. Jako osoba bezrobotna zarejestrował się w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy, w Warszawie składa wnioski o przyznanie mu pomocy finansowej. Ponadto nie przejawia zamiaru powrotu do miejscowości, w której był zameldowany. Jako adres do korespondencji wskazuje skrytkę pocztową zarejestrowaną w Warszawie. Stara się też o uzyskanie lokalu mieszkalnego na terenie miasta stołecznego Warszawy.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sytuacja osobista T. C., jak i cel, na jaki chce uzyskać pomoc (zakup żywności, odzieży, biletu) świadczą jednoznacznie o tym, że oceniany przypadek uznać należy za "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu wskazanego wyżej art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten jako właściwą do rozpoznania wniosku o przyznanie określonego świadczenia z pomocy społecznej przewiduje gminę miejsca pobytu wnioskodawcy. Uzasadnia to wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu miejscowo właściwego do rozpoznania wniosku T. C. o przyznanie mu pomocy finansowej na miesiąc grudzień 2017 r. W ocenie Sądu Prezydent m.st. Warszawy w sposób efektywniejszy będzie realizować ustawowe zadania pomocy społecznej, niż gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Dodać należy, że z mocy art. 101 ust. 7 u.p.s. gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Gmina Skwierzyna będzie zatem zobowiązana do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwot przyznanych T. C. świadczeń z pomocy społecznej. Tożsame stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m. in. w postanowieniu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OW 333/17, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 166/17)
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.