Uzasadnienie
Pismem z 20 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta Żywca wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Zabrza a dotyczącego rozpoznania wniosku G. S. o ustalenie prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podano, że G. S. 15 maja 2015 r. złożył pisemny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego oraz opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, gdyż G. S. przebywał wówczas w Szpitalu Uniwersyteckim w Krakowie. Wywiad środowiskowy wraz z zebraną dokumentacją 27 maja 2015 r. przesłano do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu. Organ podał, iż zgodnie z pisemnym oświadczeniem G. S. z 15 maja 2015 r. przed pobytem w szpitalu pomieszkiwał u różnych znajomych na terenie Żywca.
Odwołując się do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, Burmistrz Miasta Żywca uznał, że nie można pomieszkiwania u znajomych nazwać miejscem zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. Dlatego zdaniem organu w tym konkretnym przypadku właściwe byłoby zastosowanie przepisu określonego w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do którego w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Skoro G. S. nie posiada zameldowania na pobyt stały, ani na pobyt czasowy, nie potrafi też jednoznacznie wskazać, gdzie zamieszkiwał przez wypadkiem, to w jego przypadku właściwym organem do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku stałego winien być Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu, gdyż w tym mieście G. S. był ostatni raz zameldowany na pobyt stały.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Zabrzu potwierdził złożenie 15 maja 2015 r. przez G. S. pisemnego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku stałego oraz opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznano, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Zabrzu nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy i dlatego 2 lipca 2015 r. wywiad środowiskowy wraz z uzupełnioną dokumentacją został przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żywcu, jako do organu właściwego do załatwienia sprawy.
W dalszej kolejności organ wskazał, że G. S. 10 grudnia 2014 r. uległ wypadkowi przy pracy na budowie w miejscowości K. Po wypadku został w trybie nagłym przewieziony do Szpitala Uniwersyteckiego w Krakowie. G. S. był zatrudniony na umowę o dzieło zawartą z pracodawcą 1 października 2014 r. w Ł. 15 maja 2015 r. G. S. złożył wniosek o zasiłek stały i opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne. 1 czerwca 2015 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu wpłynął wywiad środowiskowy wraz z dokumentacją przeprowadzony w szpitalu z G. S. Z dokumentacji lekarskiej wynikało, że G. S. jest przytomny, ale bez kontaktu werbalnego. Nie był zatem w stanie wskazać jaka była jego sytuacja życiowa przed przyjęciem do szpitala. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że do 8 marca 2011 r. G. S. był zameldowany na pobyt stały w Zabrzu ul. P. [...].
Po śmierci matki, tj. od 2008 r. pomieszkiwał u różnych znajomych bądź wynajmował mieszkania. Ostatnio był zatrudniony na podstawie umowy o dzieło na budowie w K. Podpisując umowę o dzieło podał adres zamieszkania - Żywiec ul. Ś. (numer domu nieczytelny). Ponadto ustalono, że G. S. w 2006, 2007 i 2008 roku składał zeznania roczne z osiągniętego dochodu w Urzędzie Skarbowym w Żywcu. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy organ stwierdził, że G. S. nie mógł zostać uznany za osobę bezdomną i w związku z tym nie można było zastosować przepisu art. 101 ustawy o pomocy społecznej. G. S. urodził się w Żywcu i jego przeszłość była związana z tą gminą. Przed wypadkiem i umieszczeniem w szpitalu nie był osobą bezdomną. Zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym, co potwierdził w podpisanej umowie o dzieło, wskazując adres zamieszkania w lokalu mieszkalnym przy ul. Ś. w Żywcu.
Ponadto organ poinformował, że 13 lipca 2015 r. wpłynęło pismo z Narodowego Funduszu Zdrowia Odział w Katowicach z informacją, że G. S. zmarł w szpitalu 27 czerwca 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne.
Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów. Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej, co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Żywiec a Prezydentem Miasta Zabrze, w zakresie rozpoznania wniosku G. S. o ustalenie prawa do zasiłku stałego, ponieważ oba organy uznały się za niewłaściwe w sprawie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze śmiercią G. S., która nastąpiła 27 czerwca 2015 r., bowiem sprawa z jego wniosku o przyznanie prawa do zasiłku stałego została wszczęta przed organami samorządowymi, a te nadal pozostają w sporze. Umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby wnioskodawca – Burmistrz Miasta Żywca skutecznie cofnął wniosek (art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.), czego nie uczynił. Zastosowanie art. 161 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest wyłączone, gdyż uniemożliwiłoby to rozpoznanie sporu. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie ma za przedmiot tylko rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie dotyczy więc kwestii merytorycznych lub formalnoprawnych w sprawie zawisłej przed organami.
Zatem nie jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast postępowanie w sprawie administracyjnej, w której strona zmarła w toku postępowania, a dotyczyła ono jej praw osobistych, może z tej przyczyny zostać umorzone przez organ właściwy. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach tego rodzaju (por. postanowienie z 8 sierpnia 2013 r., I OW 65/13, z 21 listopada 2013 r., I OW 193/13, dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wspomniany wyżej wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: "u.p.s.". Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 tej ustawy, właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku zaś wniosku osoby bezdomnej, gminą właściwą do jego rozpatrzenia, jest gmina ostatniego miejsca stałego zameldowania osoby ubiegającej się o pomoc (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Omawiana ustawa zawiera definicję osoby bezdomnej, którą – zgodnie z jej art. 6 pkt 8 – jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Artykuł 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.
W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet to, które w ustawie nie zostało wprost wymienione, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje natomiast pojęcia "miejsce zamieszania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, posłużyć należy się definicją ogólną tego terminu zawartą w art. 25 K.c. W myśl tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy zatem, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodowaniu czynności życiowych w danej miejscowości. Zamiar stałego pobytu nie jest przy tym równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub co najmniej długotrwałego pozostawania w danej miejscowości. Oczywistym jest, iż osoba fizyczna może zmieniać swoje miejsce zamieszkania.
W judykaturze przyjmuje się, że zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samo zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości nie oznacza zamieszkania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 K.c.
Z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy pozostające w sporze wynika, że G. S. ostatnio zameldowany był na pobyt stały w Zabrzu przy ul. P. [...]. Po wymeldowaniu z powyższego adresu, co nastąpiło 8 marca 2011 r., nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jednocześnie ustalone zostało, że G. S. od urodzenia mieszkał w Żywcu, do 2008 r. razem z matką w wynajmowanym domu, po jej śmierci nie miał natomiast stałego miejsca pobytu, lecz korzystał z gościnności różnych znajomych mieszkających na terenie Żywca. Zawierając 1 października 2014 r. umowę o dzieło, w trakcie realizacji której uległ wypadkowi, jako adres swojego zamieszkania wskazał Żywiec ul. Ś. [...]. Uwzględnienie powyższych okoliczności pozwala na wyprowadzenie wniosku, że działalność życiowa G. S. była powiązana z Żywcem. Wnioskowi temu nie przeczy brak stałego miejsca zamieszkania i czasowe mieszkanie u znajomych.
Głównym miejscem gdzie koncentrowały się sprawy życiowe wnioskującego był bowiem niewątpliwie Żywiec, a przebywanie w tej miejscowości miało cechy założenia tam ośrodka jego osobistych interesów. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłankę miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. w odniesieniu do G. S. spełniał Żywiec. Jednocześnie wskazać należy, że ustalone w sprawie fakty nie pozwalały na uznanie, że G. S. był osobą bezdomną, gdyż nie wynika z nich aby był osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym.
Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jest Żywiec, to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku G. S. o ustalenie prawa do zasiłku stałego jest Burmistrz Miasta Żywiec.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.