Uzasadnienie
Burmistrz Miasta G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.J. o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego.
W uzasadnieniu wniosku podał, że z akt sprawy wynika, iż aktualnym miejscem zamieszkania M.J. jest W. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyżej wymieniona, wraz z mężem S.J., przebywa bowiem w Schronisku dla Osób Bezdomnych [...], przy ul. [...] w W. Z kolei w świetle art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż głównym ośrodkiem działalności M.J. jest W., w której zamieszkuje, wraz z mężem, od około 20 lat. Najpierw wynajmowali tam mieszkanie, a S.J. założył własną działalność gospodarczą. Tam też M.J. korzysta z usług lekarzy oraz złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Przeniosła ona zatem swoje centrum życiowe poza Gminę G. Od wielu lat nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, tj., w lokalu przy ul. [...] G., a lokal ten nie jest obecnie przez nikogo zamieszkiwany. Stosownie do treści art. 6 pkt 8 u.p.s., za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalny i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W ocenie Burmistrza Miasta G., M.J. nie jest osobą bezdomną, ponieważ jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania. Ponadto zwróciła się ona do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o udzielenie pomocy w formie schronienia. Wskazany Ośrodek rozpatrzył złożony wniosek i odmówił udzielenia pomocy w formie schronienia, stwierdzając, iż wyżej wymieniona w rozumieniu przepisów u.p.s. nie jest osobą bezdomną. W konsekwencji organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku M.J. o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego jest Prezydent [...].
Prezydent [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta G. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że ze zgromadzonej dokumentacji oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że M.J. (lat 55) przebywała bez decyzji w schronisku dla osób bezdomnych [...] w W. Podkreślił, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma pojęcie bezdomności, z którym wiąże się właściwość organu pomocy społecznej w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. W jego ocenie, pobyt M.J. w W. nosi wprawdzie znamiona stałości, to jednak pobytu w placówce dla bezdomnych nie można uznać za mieszkanie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., co oznacza, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, o jakiej mowa w tym przepisie.
Ponadto zauważyć należy, iż art. 6 pkt 8 u.p.s. wymaga łącznego spełnienia określonych w nim przesłanek, a zatem oprócz przesłanki niezamieszkiwania w lokalu mieszkalnym musi wystąpić przesłanka w postaci niezameldowania na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych lub posiadanie zameldowania w lokalu w którym osoba nie ma możliwości zamieszkania. Ustawodawca nie przesądza przy tym, czy brak możliwości zamieszkania w lokalu, w którym osoba jest zameldowana, musi mieć charakter obiektywny czy subiektywny – np. z powodu istniejącego w rodzinie konfliktu, zjawiska przemocy, itp.
W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy należy w szczególności uwzględnić, że M.J. wprawdzie przebywa w schronisku dla osób bezdomnych – mimo odmowy przyznania jej świadczenia, ale jest zameldowana w lokalu mieszkalnym w G., którego jest, wraz z mężem, współwłaścicielką. Do mieszkania tego małżonkowie mają możliwość powrotu. Pobyt w schronisku dla bezdomnych przy ul. [...] w W. świadczy jednak o tymczasowym charakterze przebywania M.J. na terenie W., gdyż mimo formalnego niespełniania przesłanki uznania za osobę bezdomną, prowadzi ona tryb życia osoby bezdomnej. Mając na względzie powyższe ustalenia, organem właściwym w sprawie powinien być Burmistrz Miasta G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta G. a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.J. o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy M.J. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem miejsca jej pobytu w Schronisku dla Osób Bezdomnych [...] w W., nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą miejscowo do rozpoznania wniosku M.J. o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego byłaby gmina jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a Miasto G. (ul. [...]).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie, z uwagi na ustalone wyżej okoliczności, należało jednak rozważyć możliwość zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Z akt sprawy wynika, iż brak jest trwałej więzi między M.J. – osobą bezdomną a gminą jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały – Miastem G. Głównym ośrodkiem działalności wyżej wymienionej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe oraz osobiste i majątkowe interesy, jest W., w której zamieszkuje, wraz z mężem, od około 20 lat. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 11 u.p.s. stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne stało się zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Jest to zatem przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą M.J. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lipca 2018 r. sygn. akt I OW 48/18, 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OW 346/17, 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 19/14).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku M.J. o udzielenie pomocy w formie świadczenia pieniężnego jest Prezydent [...] i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.