Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta w S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent B. przy piśmie z dnia 24 marca 2017 r., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przekazał według właściwości Burmistrzowi Gminy i Miasta w S. wniosek P.M., przebywającego w Noclegowni dla Mężczyzn w B., o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wskazał, że jest on osobą bezdomną, a ostatnie miejsce zameldowania miał w G., ul. [...], Gmina S. Powołując treść art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), stwierdził, że w niniejszej sprawie – w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a więc Gmina i Miasto w S. Ponadto Burmistrz Gminy i Miasta w S. podał, że w związku z przekazaniem mu sprawy podjął czynności wyjaśniające, w celu ustalenia, gdzie rzeczywiście aktualnie przebywa wnioskodawca i czy w międzyczasie nie został on zameldowany na pobyt stały. Z oświadczenia P.M. wynika, że całe jego życie koncentruje się w B., a swoje plany życiowe wiąże z miejscem, gdzie uda mu się znaleźć mieszkanie. Na obecną chwilę ubiega się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w okolicach B. Z akt sprawy wynika również, iż P.M. w B. był objęty pomocą społeczną m.in. w formie zasiłków celowych na żywność w ramach programu rządowego oraz w formie specjalnego zasiłku celowego, a także przyznano mu bezpłatne posiłki w Dziennym Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...]. Korzystając z tej pomocy zamieszkiwał w wynajętej stancji w B. Dopiero w styczniu 2017 r. zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. jako osoba bezdomna, przebywająca w Noclegowni dla Mężczyzn w B. Burmistrz Gminy i Miasta w S. wskazał również, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie skierowania P.M. do domu pomocy społecznej. W wyniku wniesienia przez wyżej wymienionego odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z wyczerpującym uwzględnieniem, czy w sprawie zachodzi przesłanka "potrzeby całodobowej opieki".
Prowadząc dalsze postępowanie wyjaśniające w tej sprawie Burmistrz Gminy i Miasta w S. powziął poważną wątpliwość co do swojej właściwości miejscowej i w konsekwencji do wydania decyzji dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej w okolicach B. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 101 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
P.M. jest rzeczywiście osobą bezdomną. Istotny w tej sprawie jest fakt, że w okresie od dnia 4 lutego 2011 r. do dnia 18 kwietnia 2012 r. (14 miesięcy) był on mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w G., Gmina S., w którym został zameldowany na pobyt stały tylko dla potrzeb pobytu w tym Ośrodku. W tym okresie istniały wymogi meldowania w domach pomocy społecznej na pobyt stały. Obecnie mieszkańcy takiej placówki są meldowani na pobyt czasowy. Podczas pobytu w Domu Pomocy Społecznej w G. P.M. cały czas starał się o przeniesienie go do domu pomocy społecznej w okolice rodzinne B. Burmistrz Gminy i Miasta w S. podkreślił, iż wnioskodawca dobrowolnie i świadomie zrezygnował z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w G. (zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia 1 lutego 2012 r. potwierdza, że w chwili rezygnacji był sprawny i nie wymagał opieki oraz mógł funkcjonować społecznie samodzielnie) i wyjechał do B., skąd pochodził, gdzie wcześniej mieszkał oraz gdzie wynajmował mieszkanie przed zamieszkaniem w Noclegowni dla Mężczyzn. W B. wnioskodawca posiada najbliższą rodzinę, a Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. przyznawał mu różnego rodzaju pomoc, dopóki nie uzyskał statusu osoby bezdomnej.
Prowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym pisma kierowane przez P.M. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., w sposób jednoznaczny potwierdzają, że nie akceptuje on możliwości skierowania do domu pomocy społecznej na terenie województwa [...], a jest zainteresowany wyłącznie domem pomocy społecznej w B. lub jego okolicach, gdzie znajduje się jego centrum życiowe i z którym jest związany emocjonalnie.
W ocenie Burmistrza Gminy i Miasta w S. w tej konkretnej sprawie organem właściwym do wydania decyzji powinien być na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., Prezydent B., gdyż pobyt wnioskodawcy w Domu Pomocy Społecznej w G. miał charakter wyłącznie incydentalny. W przeciwnym razie dojdzie do sytuacji, w której Gmina S. będzie obciążana należnościami nie za "swoich mieszkańców", czy to w schroniskach dla bezdomnych, czy w domach pomocy społecznej na terenie całego kraju.
Prezydent B. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta w S. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że P.M. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., tj. przebywa jako osoba bezdomna w Ogrzewalni Stowarzyszenia "[...]" przy ul. [...] w B. i nie posiada adresu stałego zameldowania. Ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiadał on pod adresem: ul. [...], G., Gmina S. w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W związku z powyższym, gminą właściwą do rozpatrzenia sprawy dotyczącej skierowania P.M. do domu pomocy społecznej jest Gmina S. Fakt posiadania ostatniego zameldowania na terenie Gminy S. oraz bezdomność P.M. są bezsporne. Na ustalenie właściwości miejscowej nie ma wpływu okoliczność, iż ostatni adres zameldowania na pobyt stały to Dom Pomocy Społecznej w G., w którym przebywał, gdyż przepisy u.p.s. wskazują jako właściwą do rozpatrzenia sprawy gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały osoby bezdomnej, niezależnie od rodzaju lokalu, w którym taka osoba była zameldowana. Przepisy tej ustawy nie zawierają wyjątków pozwalających na określenie właściwości miejscowej organu w odmienny sposób.
Ponadto istotne jest, że Burmistrz Gminy i Miasta w S. rozpatrzył sprawę dotyczącą skierowania P.M. do domu pomocy społecznej i decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił skierowania go do domu pomocy społecznej, wskazując, iż nie jest on osobą wymagającą całodobowej opieki. W w/w decyzji nie kwestionowano faktu, iż Gmina S. jest właściwa do wydania tej decyzji i powołano się na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym uznano Burmistrza Gminy i Miasta w S. za właściwego miejscowo w sprawie rozpoznania wniosku P.M. o wydanie decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Uwzględniając powyższe postanowienie Burmistrz Gminy i Miasta w S. przyznawał P.M. inne świadczenia – zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie kwestionował właściwości organu pierwszej instancji, tj. Burmistrza Gminy i Miasta w S. do merytorycznego rozpatrzenia sprawy skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta w S. a Prezydentem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
W sprawie jest bezsporne, że P.M. jest osobą bezdomną w rozumieniu w/w przepisu, wobec czego stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej właściwa miejscowo byłaby gmina jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały Burmistrz Gminy i Miasta w S. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważyć jednak należy, iż Burmistrz Gminy i Miasta w S. w okolicznościach tej konkretnej sprawy w sposób dostateczny wykazał, że doszło do trwałej utraty więzi między P.M. – osobą bezdomną a gminą jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Z akt sprawy wynika, że życie P.M. koncentruje się w B. i ubiega się on o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej właśnie w okolicach B. Wprawdzie w okresie od dnia 4 lutego 2011 r. do dnia 18 kwietnia 2012 r. był on mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w G. w Gminie S., w którym został zameldowany na pobyt stały, to jednak podczas pobytu w tym Ośrodku cały czas starał się o przeniesienie go do domu pomocy społecznej w okolice B., gdzie posiada najbliższą rodzinę i wcześniej mieszkał. Ostatecznie wnioskodawca dobrowolnie i świadomie zrezygnował z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w G. i wyjechał do B.. Z pism kierowanych przez P.M. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wynika, że nie akceptuje on możliwości skierowania go do domu pomocy społecznej na terenie województwa [...], gdyż to w B. i jego okolicach znajduje się jego centrum życiowe i z tym miejscem jest związany emocjonalnie.
Rozstrzygając spór o właściwość w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na szereg przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W świetle art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy pomocy społecznej. Ponadto, stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 3 u.p.s., do zadań własnych gminy należy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Nie można również pominąć podstawowych rozwiązań ustrojowych odnoszących się do samorządu terytorialnego. W świetle art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z kolei przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
Z powyższych przepisów wynika, że zobowiązanie gminy do kierowania do domu pomocy społecznej osoby, która nie ma związków ze wspólnotą samorządową, a zatem osoby, której zaspokajanie potrzeb nie należy do zadań własnych gminy, może prowadzić do naruszenia ustrojowej i ustawowej roli gminy. W takiej sytuacji należy zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 17 u.p.s., za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 19/14).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo tego, że P.M. jest osobą bezdomną, zaistniały podstawy do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. Organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest zatem Prezydent B., z uwagi na miejsce wieloletniego i obecnego pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.