Uzasadnienie
Pismem z [...] października 2021 r., znak: [...], Burmistrz Miasta L. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem I. (Ośrodek Pomocy Społecznej w I.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. B. o udzielenie pomocy finansowej na zakup opału lub pomocy w formie rzeczowej w postaci węgla kamiennego oraz pomocy na zakup żywności w formie rzeczowej lub innej.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta L. stwierdził, że [...] października 2021 r. W. B. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w I. wniosek o udzielenie pomocy na zakup żywności w formie rzeczowej lub innej oraz pomocy finansowej na zakup opału lub pomocy w formie rzeczowej w postaci węgla kamiennego. W dniu [...] października 2021 r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w I. przeprowadził z wnioskodawcą wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawca wskazał jako miejsce zamieszkania: I., ul. [...]. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca oświadczył, że od ośmiu lat jego centrum życiowe stanowi I. i ubiega się tam o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej I. Wnioskodawca zarejestrowany jest jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w Urzędzie Pracy w I. Pismem z [...] października 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w I. przekazał sprawę do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., ponieważ w ocenie tego organu właściwą do rozpoznania wniosku, za względu na ostatnie miejsce stałego zameldowania wnioskodawcy, jest Gmina Miejska L. Burmistrz Miasta L. nie zgodził się z tym stwierdzeniem i podkreślił, że z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika bezspornie, że wnioskodawca przebywa w I. z zamiarem stałego pobytu.
Stara się tam o pomoc społeczną, chce pomocy na zakup opału lub pomocy w formie opału, który przeznaczy do ogrzewania pomieszczenia, w którym obecnie mieszka. Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, że ostatni stały meldunek, do [...] września 2015 r., wnioskodawca posiadał w L., pl. [...]. Nic nie wskazuje na to, by wnioskodawca przebywał jedynie czasowo czy okazjonalnie w I. Istotny jest przede wszystkim sam zamiar pobytu – wnioskodawca jest związany z tym miastem, a nie z L. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] grudnia 2021 r., Burmistrz I. wniósł o wskazanie organu właściwego w sprawie.
Organ przypomniał treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej jako "u.p.s."). Dodał, że wnioskodawca, [...] października 2021 r., złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w I. podanie o pomoc finansową na zakup opału lub pomoc w formie opału oraz na zakup żywności. W związku z powyższym, [...] października 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy część I w miejscu pobytu wnioskodawcy, tj. w budynku gospodarczym, położonym w I. przy ul. [...], stanowiącym własność M. P. W trakcie wywiadu pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawca zajmuje pomieszczenie gospodarcze należące do właściciela, który mieszka obok, w domu mieszkalnym. Właściciel domu zezwala wnioskodawcy na nieodpłatne zajmowanie pomieszczenia w zamian za pomoc w drobnych pracach na posesji. Wnioskodawca od [...] lutego 2021 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. Wnioskodawca nie posiada stałego źródła dochodu, a przez kilka lat, żyjąc w konkubinacie, miał zapewnione miejsce pobytu.
Sytuacja mieszkaniowa wnioskodawcy nie była stabilna, ówczesna partnerka nie zdecydowała się na stały meldunek wnioskodawcy. Dopiero z chwilą rozpadu związku wnioskodawca zdecydował się, [...] sierpnia 2021 r., złożyć do Społecznej Komisji Mieszkaniowej w I. wniosek o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów gminy i oczekuje na decyzję. Z uzyskanego materiału wynika, że wnioskodawca, mimo schorzeń, nie posiada ustalonego stopnia niepełnosprawności oraz prawa do świadczeń rentowych. Jego źródłem utrzymania od dłuższego czasu są środki uzyskane z prac dorywczych. Wnioskodawca po raz pierwszy zwrócił się o pomoc, pomimo że jego sytuacja nie zmieniła się od dłuższego czasu (brak stałego dochodu, przewlekłe schorzenia).
Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 kwietnia 2011 r. (I OW 16/11, LEX nr 1081107) wyraził tezę, że "ustalając istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 u.p.s. należy zbadać: po pierwsze, czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i po drugie, czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy, można ją zakwalifikować, jako niecierpiącą zwłoki".
W ocenie pracownika socjalnego sytuacja wnioskodawcy nie była szczególnie trudna i wymagająca natychmiastowego wsparcia. Kierując się warunkami bytowymi, możliwością wsparcia ze strony matki, powołując się na obowiązek przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej oraz art. 101 ust. 2 u.p.s. przesłano komplet dokumentów do MOPS w L. Ponadto, opisaną powyżej sytuację potwierdził ponowny kontakt z wnioskodawcą podczas wizyty [...] grudnia 2021 r.
Specjalista pracy socjalnej ustalił, że wnioskodawca co trzeci dzień jeździ do matki mieszkającej w Węglińcu, która pomaga mu w formie rzeczowej, udziela schronienia. Ponadto, w trakcie rozmowy ustalono, że wnioskodawca nie ma sprecyzowanych planów odnośnie do miejsca zamieszkania. Złożył wniosek o przydział lokalu, ale planuje wyjechać do bratowej nad morze. W ocenie organu, fakt rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. oraz zgłoszenie do NZOZ w I. nie stanowi przesłanki do traktowania osoby bezdomnej jako mieszkańca I. Jak podkreślił organ, wnioskodawca przez kilka lat pozostawał w nieformalnym związku, był czasowo zameldowany w lokalu mieszkalnym, więc zasadnym było korzystanie z powyższych usług w miejscu pobytu. Nie ulega wątpliwości, że ostatni stały meldunek wnioskodawcy ma miejsce w L. i to Gmina L. jest właściwa do rozpatrzenia wniosku o pomoc. Miejsce obecnego pobytu wnioskodawcy nie ma charakteru lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca nie posiada żadnej umowy na wynajem pomieszczenia gospodarczego, posiada wyłącznie przyzwolenie na pobyt w obecnym miejscu.
Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W treści art. 101 ust. 3 u.p.s. ustawodawca przewidział, w drodze wyjątku od reguł określonych w art. 101 ust. 1-2 u.p.s., możliwość udzielenia świadczenia z pomocy społecznej przez gminę właściwą ze względu na miejsce pobytu.
Na podstawie art. 6 ust. 8 u.p.s. osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Jak podkreślił Burmistrz I., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. opiera swoje stanowisko na zamiarze pobytu wnioskodawcy w I., jak również na wniosku złożonym o pomoc w Ośrodku Pomocy Społecznej w I. oraz odwołuje się do więzi z miastem I., a nie L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem I. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. B. o udzielenie pomocy finansowej na zakup opału lub pomocy w formie rzeczowej w postaci węgla kamiennego oraz pomocy na zakup żywności w formie rzeczowej lub innej.
Pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Burmistrz Miasta L. i Burmistrz I., nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 1/16; z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; z 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, CBOSA).
Jak wynika z akt sprawy, w tym z oświadczeń wnioskodawcy z [...] i [...] października 2021 r. oraz kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] października 2021 r., wnioskodawca jest osobą bezdomną. Wnioskodawca zajmuje pomieszczenie gospodarcze przy budynku mieszkalnym znajomego, M. P. Pomieszczenie to jest ogrzewane piecem kaflowym i wyposażone w sprzęty gospodarstwa domowego (kuchenka, lodówka). Nie ma w nim toalety, łazienki ani dostępu do wody pitnej. W składanych w sprawie dokumentach jako adres zamieszkania wnioskodawcy podawany jest adres nieruchomości M. P., tj. ul. [...],[...] I. Ostatni adres zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały to: L., pl. [...]. Wnioskodawca, od [...] grudnia 2015 r. do [...] czerwca 2021 r., był zameldowany na pobyt czasowy pod adresem: [...] I., ul. [...]. Z uwagi na zmianę sytuacji osobistej wnioskodawcy, właściciel mieszkania pod ww. adresem nie zameldował go na pobyt czasowy na dalszy okres.
Skoro wnioskodawca mieszka w pomieszczeniu gospodarczym, którego nie można uznać za lokal mieszkalny, nie posiada żadnego majątku poza samochodem ([...], 1998), nie pracuje i nie osiąga dochodów (co potwierdza raport o statusie osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, w aktach sprawy), to należy go uznać za osobę bezdomną.
Podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu (por. postanowienia NSA: z 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 30/08, z 30 grudnia 2015 r., sygn. akt I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, CBOSA).
W związku z powyższym, nawet długotrwały pobyt na terenie I., nie ma znaczenia dla statusu bezdomnego.
W związku z tym właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W sprawie, ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była miejscowość L., zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłków celowych jest Burmistrz Miasta L. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.