Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawach dotyczących wniosków M.S. z zakresu pomocy społecznej.
Podał, że pomiędzy w/w organami istnieje spór co do właściwości miejscowej w sprawach zakończonych następującymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi:
- 1. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], przyznającą M.S. prawo do zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności od dnia 1 lipca 2019 r. bezterminowo w kwocie [...] zł miesięcznie,
- 2. decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], przyznającą M.S. prawo do zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów zakupu leków w kwocie [...] zł z datą wypłaty do dnia 31 października 2019 r.,
- 3. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], przyznającą M.S. prawo do zasiłku okresowego od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. z powodu niepełnosprawności i ubóstwa z przeznaczeniem na zaspokojenie potrzeb socjalno-bytowych w kwocie [...] zł,
- 4. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], przyznającą M.S. prawo do zasiłku okresowego w wysokości [...] zł miesięcznie, bezterminowo,
- 5. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], przyznającą M.S. zasiłek celowy w wysokości [...] zł jako dofinansowanie do zakupu żywności,
- 6. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] przyznającą M.S. zasiłek celowy w kwocie [...] zł na dofinansowanie badania na obecność SARS-CoV-2,
- 7. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], kierującą M.S. do Schroniska dla bezdomnych prowadzonego przez "[...]" w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r.,
- 8. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], przyznającą M.S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków w kwocie [...] zł,
- 9. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], kierującą M.S. do schroniska dla osób bezdomnych w [...] na okres od dnia [...] stycznia 2021 do dnia [...] grudnia 2021 r.
Wnioskodawca wniósł o wskazanie, że organem właściwym do wydania decyzji w powołanych wyżej sprawach jest Prezydent Miasta R. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniosku podał, że na podstawie licznych wniosków M.S. z zakresu pomocy społecznej Burmistrz Miasta i Gminy W. wydał wyżej wymienione decyzje administracyjne, uznając się za organ właściwy, nie przekazując natomiast sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu – Prezydentowi Miasta R., ani nie informując go niezwłocznie po wydaniu decyzji o przyznanych świadczeniach. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2021 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W., działający w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy W., zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego w imieniu Prezydenta Miasta R., o refundację świadczeń przyznanych M.S. w trybie art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). Po wnikliwej analizie sprawy Prezydent Miasta R. uznał swoją właściwość, a zatem – w jego ocenie – doszło do pozytywnego sporu kompetencyjnego.
Zdaniem wnioskodawcy, w świetle zebranego materiału dowodowego brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż M.S. nie znajdował się w sytuacji niecierpiącej zwłoki, jak też nie uzasadniała tego jego osobista sytuacja podyktowana koniecznością zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. winien był zatem, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), przekazać podania M.S. – jako osoby bezdomnej w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. – do organu właściwego ze względu na miejsce jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. Prezydentowi Miasta R. Burmistrz Miasta i Gminy W. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o oddalenie wniosku Prezydenta Miasta R. jako bezpodstawnego, alternatywnie o wskazanie, iż organem właściwym w powołanych we wniosku sprawach był Burmistrz Miasta i Gminy W. W uzasadnieniu odpowiedzi w pierwszej kolejności podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi spór o właściwość, co powoduje, iż wniosek Prezydenta Miasta R. winien ulec odrzuceniu.
Spór o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej powstaje wówczas, gdy każdy z tych organów uznaje się za właściwy miejscowo bądź niewłaściwy do załatwienia zawisłej sprawy administracyjnej. Istotne w tym przypadku jest to, że w sprawie takiej zachodzi "rozbieżność stanowisk co do zakresu ich właściwości w odniesieniu do konkretnej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne". Dla stwierdzenia zaistnienia tych sporów kluczowa jest więc tożsamość sprawy administracyjnej oraz zbieżność czasowa działań organów albo brak ich aktywności w tym samym czasie. Przy tożsamości sprawy istotne jest ustalenie wystąpienia tych samych elementów podmiotowych (stron postępowania), z uwzględnieniem zjawiska następstwa prawnego, tych samych elementów przedmiotowych oraz podstawy prawnej. Z tego powodu oba organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy, w jakiej ten spór zaistniał oraz pozostałe dwa elementy.
W sporze o właściwość, o rozstrzygnięcie którego organy administracji publicznej zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być zgoda pomiędzy nimi co do przedmiotu tego sporu, nie może więc być rozbieżności co do ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika to wprost z treści wniosku, Prezydent Miasta R. ustala inny stan faktyczny spraw, w których stroną był M.S., zakończonych powołanymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Wnioskodawca polemizuje z poczynionymi przez Burmistrza Miasta i Gminy W. ustaleniami faktycznymi, włącznie z ustaleniami dotyczącymi sytuacji osobistej i majątkowej M.S. i tym samym kwestionuje zapadłe w tych sprawach rozstrzygnięcia. Brak jest ponadto w tych sprawach wymaganej dla stwierdzenia istnienia sporu o właściwość zbieżności czasowej działań organów. Działania Burmistrza Miasta i Gminy W. zakończyły się w każdej ze spraw z momentem, w którym wydana przez niego decyzja administracyjna w każdej z nich stała się ostateczna.
To zaś nastąpiło przed złożeniem przez Prezydenta Miasta R. wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Konstruowany przez wnioskodawcę spór powstał więc na tle spraw, które nie mają już charakteru konkretnego i aktualnego, ale posiadają charakter abstrakcyjny. Nie bez znaczenia dla powyższego pozostaje również okoliczność, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość został złożony w związku z faktem zwrócenia się przez Gminę W. do Gminy R. na podstawie przepisu art. 101 ust. 7 u.p.s. o zwrot wydatków z tytułu świadczeń przyznanych M.S. na podstawie powołanych we wniosku ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym kontekście należy także oceniać powołaną w treści wniosku argumentację odnoszącą się do odmiennej oceny stanu faktycznego spraw oraz odmiennych ustaleń. Tymczasem ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się do organów administracji publicznej, lecz do samych gmin (osób prawnych).
Rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość, do którego rozstrzygnięcia właściwy byłby Naczelny Sąd Administracyjny. Spór o zwrot wydatków nie ma bowiem charakteru administracyjnego, a stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 248/13, LEX nr 1405802).
Niezależnie od powyższego, na wypadek ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w powołanych we wniosku, a zakończonych ostatecznymi decyzjami, sprawach administracyjnych, występujące w niniejszej sprawie organy pozostają w sporze o właściwość, wniosek Prezydenta Miasta R. powinien być oddalony, z uwagi na fakt, iż sprawy te zostały rozpoznane i zakończone przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, ewentualnie należy wskazać, iż organem właściwym w powołanych sprawach był Burmistrz Miasta i Gminy W., zgodnie z dyspozycją przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym.
W konsekwencji spór o właściwość może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12, LEX nr 1333874; 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07, ONSAiWSA 2008/2/30; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11, LEX nr 1137977).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Prezydent Miasta R. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawach, w których – jak podał we wniosku i co wynika z akt sprawy – Burmistrz Miasta i Gminy W., po rozpoznaniu wniosków M.S. z zakresu pomocy społecznej, wydał już stosowne (powołane na wstępie) decyzje administracyjne. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wskazać organu właściwego do rozstrzygnięcia tych spraw, a tym samym odnieść się do argumentów wnioskodawcy.
Ponadto zauważyć należy, iż Prezydent Miasta R. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie w ramach indywidualnych spraw administracyjnych w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia podań M.S. z zakresu pomocy społecznej, ale już po rozpatrzeniu wniosków wyżej wymienionego decyzjami administracyjnymi przez Burmistrza Miasta i Gminy W., które stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji oraz w związku z faktem zwrócenia się przez Gminę W. do Gminy R. o zwrot wydatków z tytułu przyznanych M.S. tymi decyzjami świadczeń. Podkreślenia wymaga jednak, iż tego rodzaju rozliczenie jest kwestią wtórną wobec przyznanych świadczeń i nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną (por. np. postanowienia NSA z dnia: 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 55/08, 31 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OW 191/16 oraz 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 198/16, CBOSA).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spór o właściwość między organami nie występuje. W istocie dotyczy on bowiem wyłącznie kwestii związanej ze zwrotem wydatków poniesionych przez Burmistrza Miasta i Gminy W. w związku z przyznanymi M.S., na mocy wydanych przez ten organ decyzji, świadczeniami z zakresu pomocy społecznej. Zagadnienie dotyczące zwrotu wydatków gminie zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 101 ust. 7 u.p.s., na co zresztą powołuje się zarówno Prezydent Miasta R., jak i Burmistrz Miasta i Gminy W.. Zgodnie z tym przepisem, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków gminie podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. Przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin. Dotyczy zatem relacji majątkowej między dwiema osobami prawnymi, przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Osobną kwestią pozostaje fakt, że ten stosunek jest uwarunkowany wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Spór o zwrot wydatków stanowi jednakże sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, która nie może być załatwiona w drodze decyzji czy innego aktu administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OW 73/06, LEX nr 362165; 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 97/08, LEX nr 564278; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 75/10, CBOSA; z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 201/11, LEX nr 1120708; 22 września 2016 r., sygn. akt I OW 104/16, CBOSA oraz 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 198/16, CBOSA).
Z tego względu uznać należy, iż wniosek Prezydenta Miasta R., który ma na celu w istocie rozstrzygnięcie tego rodzaju kwestii spornej, a nie wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie dotyczy sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. i – jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).