Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2019r. Burmistrz Miasta i Gminy P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta J. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku S. C. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podano, że S. C. zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o pomoc w formie skierowania do domu pomocy społecznej. We wniosku stwierdził, że od 12 kwietnia 2018r. jest pacjentem Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w O. Ponadto oświadczył, że w latach 1964 - 2014 mieszkał w J., zameldowany przy ul. W. [...]/3. Ze względu na przebyty udar, brak najbliższej rodziny w J. wyjechał do S., gdzie zamieszkiwały jego dzieci. Tam przebywał do 2016r. Po powrocie do Polski zamieszkał u swojego syna w miejscowości R., w gminie G. W 2018r. jego syn zmarł, a wnioskodawca trafił do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w O., gdzie nadal przebywa. Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2019r. Ośrodek Pomocy Społecznej w J. przekazał do załatwienia sprawę zainteresowanego do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. uznając się tym samym za niewłaściwy w sprawie. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wskazał w uzasadnieniu, że miejscem zamieszkania wnioskującego jest Zakład Opiekuńczo - Leczniczy w O. oraz, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 25 Kodeksu cywilnego dotyczące definicji miejsca zamieszkania.
Następnie Burmistrz Miasta i Gminy P. wskazał, że w przedmiotowej sprawie zakład opiekuńczo - leczniczy nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym wnioskującego uznano za osobę bezdomną, natomiast na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1507 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "u.p.s.", za właściwy do rozpatrzenia wniosku wskazano organ gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Organ wskazał, że zainteresowany spełnia warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s, ponieważ nie jest on nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Ponadto organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2017r. sygn. akt I OW 81/17, w myśl którego szpital czy też zakład opiekuńczo-leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów. Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Na tej podstawie organ wskazał, że nie można uznać pobytu w placówce medycznej jako miejsca zamieszkania.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta J. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy P. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej S. C. od dnia 12 kwietnia 2018r. jest pacjentem Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego w O. Jednocześnie zainteresowany wnioskuje o możliwość umieszczenia go w domu pomocy społecznej w miejscowości O. nie chcąc zmieniać swojego miejsca zamieszkania w obecnej niekorzystnej kondycji zdrowotnej. Zdaniem Prezydenta Miasta J. rozstrzygając spór, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, że zainteresowany wskutek konkretnych okoliczności zmuszony został do zmiany wielu spraw w swoim życiu. Obecnie od kwietnia 2018r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w O. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazł niezbędną pomoc i opiekę.
Ponadto jak wynika ze złożonego przez Pana C. wniosku tam również chciałby zostać skierowany do domu pomocy społecznej, a zatem to gmina O. stała się miejscem jego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym miejscem jego zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. No poparcie przedstawionego stanowiska organ powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019r. sygn. akt I OW 261/18.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87).
Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska tutejszego Sądu wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można natomiast mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. akt I OW 154/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do sytuacji jaka zachodzi w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania S. C. są O. W tej miejscowości znajduje się bowiem zakład opiekuńczo - leczniczy, którego pensjonariuszem jest od dnia 12 kwietnia 2018r. W tym miejscu, po przebytym udarze mózgu, koncentrują się ważne dla niego obecnie sprawy życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez zainteresowanego – jako osoby poważnie chorej - ze świadczeń opieki zdrowotnej i leczenia specjalistycznego. Należy dostrzec, iż S. C. został umieszczony w powyższej placówce z uwagi na stan swego zdrowia, gdy po śmierci jedynego syna mieszkającego w kraju nie mógł zamieszkiwać samodzielnie w mieszkaniu zmarłego syna w miejscowości R. Ponadto można założyć, uwzględniając aktualny stan zdrowia zainteresowanego, a w szczególności jego przewlekłe somatyczne schorzenia, że będzie on już na stałe przebywał w placówkach o charakterze opiekuńczo - leczniczy, w tym w szczególności w mającym taki charakter domu pomocy społecznej.
Wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta i Gminy P., w niniejszym postępowaniu nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego zameldowania S. C. na terenie J.. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby właściwość miejscowa organu została ustalana na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., z uwagi na bezdomność wnioskodawcy. W tym zakresie wskazać wypada, iż definiując osobę bezdomną przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. stanowi, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Z kolei lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu przepisów ww. ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, a w szczególności nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy (vide: postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2012r. sygn. akt I OW 188/11; postanowienie NSA z dnia 24 października 2013r. sygn. akt I OW 157/13; postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2019r. sygn. akt I OW 261/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe fakty świadczą o tym, że S. C. nie jest osobą bezdomną, a aktualnym miejscem jego zamieszkania są O., gdyż od kwietnia 2018r. w tej miejscowości koncentruje się cała jego aktywność życiowa. Tym samym należało uznać Burmistrza Miasta i Gminy P. za organ właściwy do rozpoznania wniosku S. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.