Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 października 2017 r. (data nadania) Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta L. poprzez wskazanie Burmistrza Miasta L. jako organu właściwego do przyznania usług opiekuńczych dla B. Z. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 21 kwietnia 2016 r. do GOPS w W. wpłynął wniosek dotyczący przyznania usług opiekuńczych B. Z. złożony przez jej opiekuna prawnego - J. M. B. Z. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, zamieszkałą w L. i korzystającą dotychczas z pomocy tamtejszego MOPS w formie usług opiekuńczych. Z uwagi na stan zdrowia konieczna jest kontynuacja tej formy pomocy. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych podniesiono, że sąd, ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy powinien stosownie do art. 101 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) wziąć pod uwagę miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna.
Zdaniem organu należy uwzględnić to, że osoba korzystająca z usług opiekuńczych nadal przebywa na terenie L., zna osoby umocowane przez MOPS w L. do wykonywania tych usług, a ponadto, że jej sytuacja jest znana tamtejszym pracownikom socjalnym.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta L., wniósł o wskazanie jako właściwego Wójta Gminy W. W uzasadnieniu podniesiono, że w okresie od dnia 4 marca 2015 roku do dnia 30 kwietnia 2016 r. B. Z. była objęta przez MOPS w L. pomocą w formie usług opiekuńczych. W kwietniu 2016 roku została całkowicie ubezwłasnowolniona, a jej opiekunem prawnym została ustanowiona wnuczka J. M., zamieszkała w B. (pow. [...]). W ocenie Kierownika MOPS w L. właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku będzie w tej sytuacji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 27 Kodeksu cywilnego organ miejsca zamieszkania opiekuna prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy.
Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku złożonego przez opiekuna prawnego B. Z. Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej zostały sprecyzowane przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w szczególności w art. 101 u.p.s. W myśl tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).
W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4). Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (ust. 7).
Rozpoznając przedmiotowy wniosek Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że u.p.s. nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania". Posługując się wykładnią systemową, należy odnieść się w tym zakresie do art. 25 i następnych kodeksu cywilnego. Co do zasady stosownie do art. 27 k.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z dokumentacji załączonej do wniosku wynika, że miejscem zamieszkania opiekuna prawnego B. Z. jest B., znajdujące się w gminie W. Z przywołanych powyżej norm wynika jednak, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 101 ust. 3 u.p.s., właściwość miejscowa gminy powinna zostać ustalona nie według miejsca zamieszkania, ale według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Jeden z takich przypadków związany jest ze szczególnie uzasadnioną sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których odnosi się powyższa regulacja występują wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie ze względu na liczne schorzenia wymaga specjalistycznej opieki, gdy jej egzystencja jest całkowicie uzależniona od bieżących świadczeń z pomocy społecznej, a z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość miejscowa wynikałaby z art. 101 ust. 1 u.p.s. Ponadto, trzeba wziąć pod uwagę to, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz to, w jakim stopniu będzie realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 100/16; postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 94/16; postanowienie NSA z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I OW 134/13; postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12).
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Burmistrza Miasta L. dotyczące wskazania jako właściwego Wójta Gminy W. jest niezasadne. Prowadziłoby to bowiem do pominięcia szczególnej sytuacji osobistej B. Z., osoby w podeszłym wieku, samotnie gospodarującej, cierpiącej na liczne schorzenia, która faktycznie przebywa w L. i od dłuższego czasu korzysta z pomocy tamtejszego MOPS, w tym z usług opiekuńczych. Jej sytuacja jest znana [...] pracownikom opieki społecznej. Jak słusznie podniósł organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, znaczenie ma również to, że B. Z. zna osoby umocowane przez MOPS w L. do wykonywania usług opiekuńczych. Ewentualna zmiana mogłaby negatywnie odbić się na jej zdrowiu.
Ponadto trzeba wziąć też pod uwagę to, że wniosek z dnia 21 kwietnia 2016 r. dotyczy usług opiekuńczych sprawowanych 7 dni w tygodniu. Znacznie bardziej efektywne i niepociągające za sobą dodatkowych wydatków w postaci zwrotu kosztów codziennego dojazdu osób wykonujących usługi opiekuńcze zatrudnionych w MOPS w W. do oddalonego o ponad 35 km L., będzie świadczenie usług opiekuńczych w stosunku do B. Z. przez MOPS w jej miejscu pobytu - tj. w L. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 3 u.p.s. możliwe jest z uwagi na to, że świadczenie z pomocy społecznej objęte wnioskiem dotyczy usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 u.p.s. Przepis ten został wymieniony w art. 101 ust. 4 u.p.s., który enumeratywnie określa jakie rodzaje świadczeń może przyznać gmina miejsca pobytu wnioskodawcy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., wskazał Burmistrza Miasta L. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie B. Z. usług opiekuńczych.