Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Powiatu w Ł. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie przez wskazanie organu właściwego do wykonania postanowienia Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] o umieszczeniu małoletnich K., I., W., D. oraz O. K. w placówce opiekuńczo - wychowawczej.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu [...] listopada 2010 r. do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęło, celem jego wykonania, opisane wyżej postanowienie Sądu Okręgowego w Siedlcach o umieszczeniu małoletnich w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał ją do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ł. Natomiast Starosta Ł. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] przekazał postanowienie Sądu Okręgowego Warszawskiemu Centrum Pomocy Rodzinie, do wykonania. W dalszej kolejności, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Ł. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z żądaniem uchylenia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., posiłkując się art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.
Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 17 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponadto Wojewoda stwierdził, że Starosta Ł., po otrzymaniu postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., powinien na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. złożyć wniosek do sądu administracyjnego o ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Ponadto Starosta Ł. wskazał we wniosku, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazał na okoliczność, iż obecnie, tj. od dnia [...] czerwca 2010 r. małoletni chłopcy wraz z matką B. S. – K. przebywają w Centrum [...] przy ul. [...] w Warszawie, zaś w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. rodzina korzystała z pomocy Ośrodka dla [...] "[...]" przy ul. [...] w Warszawie. Przed pobytem w wymienionych placówkach Pani B. S. – K. zamieszkiwała z dziećmi pod adresem [...], gm. H., gdzie była zameldowana i korzystała z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w H., natomiast do czasu umieszczenia w Ośrodku przy ul. [...] czasowo, przez kilka tygodni przebywali na terenie gminy M., B. [...]. Według art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Od miejsca zameldowania różni się m.in. tym, że nie potrzeba w tym przypadku żadnego działania organu państwowego.
Wystarczy, że osoba fizyczna przebywa w jakiejś miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Nie jest ważny sam okres trwania pobytu, chociażby był długi, musi jeszcze istnieć po stronie tej osoby chęć stałego zamieszkiwania w danej miejscowości. Miejscem zamieszkania zaś dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub rodzica sprawującego władzę rodzicielską. Powołanie się zatem na miejsce zameldowania Pani B. S. –K. nie przesądza o właściwości organu do załatwienia sprawy.
Przedstawiając powyższe Starosta Ł. stwierdził, że powstał spór kompetencyjny, którego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, wniosła o rozstrzygnięcie, że organem właściwym do załatwienia przedstawionej sprawy jest Starosta Powiatu w Ł. Jak zauważono, do połowy września 2009 r. Pani B. S. – K. zamieszkiwała wraz z dziećmi pod adresem M. [...] gm., H., gdzie była też zameldowana i korzystała ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w H. W okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. rodzina korzystała z pomocy Ośrodka dla [...] "[...]" przy ul. [...] w Warszawie. Przed umieszczeniem w tym Ośrodku czasowo, przez kilka tygodni, rodzina przebywała na terenie gminy M. pod adresem B. [...].
Natomiast od dnia [...] czerwca 2010 r. małoletni przebywali wraz z matką B. S. – K. w Centrum [...] przy ul. [...] w Warszawie. Ponadto do dnia [...] września 2010 r. małoletni byli zameldowani na pobyt stały pod adresem M. [...], gm. H. Stosownie do § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo - wychowawczych (Dz.U. Nr 201, poz. 1455, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), dziecko jest kierowane do placówki opiekuńczo wychowawczej przez powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, posiadający miejsce w tej placówce. Zgodnie z art. 26 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest więc ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu.
Takie jednoznaczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1983 r., sygn. akt II UR 4/84 stwierdzając, że nie stanowi o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. występowanie tylko jednej przesłanki polegającej na samym tylko zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednakże bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało dłuższy czas (np. w związku z wykonywaniem pracy, czy też studiowaniem w innej miejscowości). Dla przyjęcia, że dana osoba ma miejsce zamieszkania w określonej miejscowości istotne znaczenie ma jej "zamiar stałego pobytu". Pobyt w placówkach zapewniających opiekę matce i dziecku jest pobytem czasowym, uzasadnionym sytuacją życiową. Z tego względu nie można przyjąć, że osoba przebywająca w nich legitymuje się przesłanką zamiaru stałego pobytu.
Stosownie do art. 86 a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić tego powiatu, właściwy do ponoszenia odpłatności jest powiat jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy postanowienie art. 86 a należy stosować odpowiednio do ustalenia powiatu właściwego do wydania skierowania do placówki opiekuńczo - wychowawczej. Skoro bowiem jednostka jest zobowiązana do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, to powinna także decydować o konkretnej placówce, w której ma przebywać dziecko.
Wobec powyższego, w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, przyjąć należy, że organem właściwym do załatwienia sprawy umieszczenia małoletnich K. K., D. K., I. K., W. K. oraz O. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Starosta Powiatu w Ł. Brak jest jakichkolwiek danych uzasadniających przyjęcie, że miejscem zamieszkania dzieci jest m.st. Warszawa. Co więcej, w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie można w ogóle ustalić ich miejsca zamieszkania. Biorąc zaś pod uwagę miejsce ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały, przyjąć należy właściwość Starosty Powiatu w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej: "P.p.s.a."), stanowiąc, że sądy administracyjne "rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej." Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Aby sprawa, w której powstał między organami spór mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą w drodze decyzji administracyjnej.
Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 75).
Wniosek Starosty Ł. dotyczy wskazania powiatu właściwego do wykonania orzeczenia Sądu Okręgowego w Siedlcach przez umieszczenie małoletnich K. K., D. K., I. K., W. K. oraz O. K. w placówce opiekuńczo - wychowawczej.
Niewątpliwie wykonanie wskazanego orzeczenia, o jakim wyżej mowa, ma charakter publicznoprawny, bowiem dotyczy realizacji zadań własnych powiatu z art. 19 ust. 4 i ust. 5 i art. 81 ustawy o pomocy społecznej oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia. Jak wspomniano wcześniej, spory o właściwość mogą dotyczyć tylko indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tego trybu nie można zastosować do rozstrzygnięcia sporów powstających z wykonywania zadań publicznych w innych prawnych formach niż decyzja administracyjna.
Oznacza to, że spory pomiędzy starostami powstałe na gruncie art. 19 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 81 ustawy o pomocy społecznej oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia nie są sporami o właściwość ani sporami kompetencyjnymi (por. postanowienia NSA: z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OW 37/09 oraz z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 181/09).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.