Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lutego 2021 r. Starosta G[...]wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą G[...] a Prezydentem S[...] przez wskazanie Prezydenta S[...], miasta na prawach powiatu, jako powiatu właściwego do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletniej L[...] (w petitum wniosku wskazano: A[...]), umieszczonej po raz pierwszy w pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie VIII Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 29 maja 2020 r., VIII Nsm 1269/17.
W uzasadnieniu wnioski wskazano, iż ww. postanowieniem Sąd Rejonowy Szczecin Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie powierzył tymczasowo – do czasu zakończenia postępowania w sprawie – H[...], zamieszkałej w G[...] przy ul. P[...], pełnienie funkcji rodziny zastępczej dla małoletniej wnuczki L[...], urodzonej w dniu 16 sierpnia 2011 i ustalił miejsce pobytu małoletniej przy rodzinie zastępczej. Postanowienie stało się wykonalne w dniu 3 czerwca 2020 r. Decyzją ostateczną z dnia 15 czerwca 2020 r. znak: P[...] przyznano H[...] od dnia 3 czerwca 2020 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania L[...]w rodzinie zastępczej w kwocie 694 zł miesięcznie.
Dalej w uzasadnieniu wniosku wskazano, że L[...] jest córką A[...] i P[...]. Władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodziców, a małoletnia do czasu umieszczenia w rodzinie zastępczej zamieszkiwała wraz z matką w Szczecinie. Pod opieką A[...] przebywało troje dzieci: L[...] oraz B[...] i L[...]. W dniu 28 września 2019 r., po interwencji Policji, dzieci L[...] i B[...] zostały dowiezione do babki H[...]. B[...] został odebrany przez ojca M[...], a L[...] pozostała u babki.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na miejsca nauki "L[...]". Podał także, iż w okresie od grudnia 2015 r. do października 2019 r. A[...] pobierała ze S[...] Centrum Świadczeń zasiłek rodzinny, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka oraz świadczenia rodzicielskie m.in. na L[...]. A[...] zmieniała adres zamieszkania na terenie S[...] wynajmując kolejne mieszkania. Nieprzerwanie od 2015 r do momentu odebrania jej dzieci przez Policję w dniu 28 września 2019 r. zamieszkiwała wraz z nimi na terenie S[...]. Po odebraniu dzieci A[...] zamieszkała wraz z nowym partnerem w B[...], przy ul. K[...], a od dnia 7 lutego 2020 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy w M[...]. A[...] od 2013 r. nie posiada adresu zameldowania, a ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały był G[...], ul. P[...].
Organ wskazał także, że pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. zawiadomiono Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S[...] o umieszczeniu L[...]w rodzinie zastępczej H[...], a pismem z dnia 28 lipca 2020 r. przesłano także do tego Ośrodka dokumentację w przedmiotowej sprawie z prośbą o zajęcie stanowiska, czy Miasto S[...] wyraża wolę zawarcia z Powiatem G[...] porozumienia dotyczącego umieszczenia L[...] w pieczy zastępczej i ponoszenia przez Miasto S[...] wydatków na jej opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S[...] poinformował, że Miasto S[...] nie jest gminą właściwą do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej, z uwagi na fakt, że miejscem zamieszkania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej jest miejsce zamieszkania rodzica sprawującego władzę, a w przedmiotowym przypadku winien to być B[...], w Powiecie M[...].
Dalej organ wskazał, iż w ww. stanie faktycznym istnieje spór o ustalenie organu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 11 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.w.r.". W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 u.w.r.). Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekał o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 u.w.r.).
Organ podkreślił, że przepisy u.w.r. posługując się pojęciem "miejsca zamieszkania" nie definiują go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art 26 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Zgodnie natomiast z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – amimus).
W ocenie Starosty G[...] w ww. stanie faktycznym możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej L[...] przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, Do momentu umieszczenia w rodzinie zastępczej dziecko zamieszkiwało stale wraz z matką na terenie Miasta S[...]. W Szczecinie dziecko uczęszczało do szkół, objęte było opieką medyczną. Prezydent Miasta S[...] wypłacał jego matce – A[...] świadczenia rodzinne, jak również świadczenia określone ustawą o pomocy społecznej. W S[...] A[...]i pozostająca pod jej opieką córka L[...]miały swe centrum życiowe. Dopiero po odebraniu dzieci A[...] dokonała zmiany swych planów życiowych i wyprowadziła się do swego partnera do B[...]. W przedmiotowej sprawie możliwe jest zatem ustalenie w oparciu o art. 191 ust. 1 u.w.r., że do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie L[...] w pieczy zastępczej właściwe jest Miasto S[...].
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent S[...] wniósł o: zawieszenie postępowania i przekazania sprawy do sądu rodzinnego celem rozstrzygnięcia miejsca zamieszkania małoletniej, stosownie do "art. § 2 zdanie długie kodeksu cywilnego"; ewentualnie o zawieszenie postępowania i zobowiązanie wnioskodawcy do wniesienia do sądu opiekuńczego sprawy o ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej; ewentualnie o rozstrzygnięcie co do istoty i ustalenie, że powiatem właściwym jest powiat G[...]. Organ wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się aktach zgromadzonych przez uczestnika w ramach ustalania właściwości, załączonych do odpowiedzi na wniosek.
W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazano, iż zachodzi konieczność zawieszenia postępowania i przekazania sprawy według właściwości do sądu rodzinnego celem ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Uczestnik nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, jakoby małoletnia przed umieszczeniem w pieczy zastępczej zamieszkiwała z matką biologiczną. Z ustaleń dokonanych w sprawie umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej wynika, że około rok przed umieszczeniem w pieczy zastępczej L[...] została przekazana pod opiekę babce, z którą zamieszkała. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G[...] w piśmie z dnia 28 lipca 2020 r. wyjaśniło, że małoletnia w dniu 29 sierpnia 2019 r. trafiła pod opiekę babki do G[...].
W konsekwencji argumenty i dowody przedstawione przez wnioskodawcę, w ramach których udowadnia on miejsce zamieszkania matki biologicznej nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy albowiem małoletnia nie zamieszkiwała z matką przed umieszczeniem w pieczy, a zatem nie można utożsamiać miejsca zamieszkania małoletniej z miejscem zamieszkania biologicznej matki. Zgodnie z art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Skoro zatem małoletnia zamieszkiwała z babką od dnia 29 sierpnia 2019 r., aż do umieszczenia w 2020 r. w pieczy zastępczej, to zastosowanie powinien znaleźć art. 26 § 2 zdanie drugie k.c. tj. zachodzi sytuacja, w której dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, mimo iż posiadają oni władzę rodzicielską.
W konsekwencji uprawnienie do ustalenia jego miejsca zamieszkania ma sąd opiekuńczy, a zatem jest to sprawa zastrzeżona dla sądów powszechnych, a jej rozstrzygnięcie jest konieczne do rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Tym samym w ocenie uczestnika konieczne jest zawieszenie postępowania i bądź wyznaczenie wnioskodawcy terminu, bądź wystąpienie do sądu opiekuńczego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku inicjującego niniejsze postępowania należy także dostrzec, iż spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania.
Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wówczas wyznaczanie organu do załatwienia sprawy jest zbędne (bezprzedmiotowe), a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (vide: postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OW 10/07, ONSAiWSA 2008/2/30; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GW 7/11; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., I OW 66/12; postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2019 r., I OW 170/19; postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020 r., I OW 27/20; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OW 330/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli zatem Starosta G[...] w dniu 15 czerwca 2020 r. wydał decyzję, którą przyznano H[...]od dnia 3 czerwca 2020 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania L[...] w pieczy zastępczej w kwocie 694 zł miesięcznie, to tym samym sprawa przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej. W takim raziw spór o właściwość miejscową nie istniał w dniu 16 lutego 2021 r., kiedy to S[...] złożył wniosek w niniejszej sprawie. Jeżeli jeden z będących w sporze organów podjął merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy, to tym samym uznał się za właściwy do jej załatwienia. Natomiast o tym, czy uznanie swej właściwości przez organ było prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygać w trybie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 166 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.