Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta L. wnioskiem z 11 grudnia 2019 r. zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu podano, że organem właściwym w sprawie, stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) dalej zwanej "u.ś.r.", jest Burmistrz Miasta S. Wyjaśniono, że wnioskodawca wskazał jako swoje miejsce zamieszkania wieś [...], położoną w gminie S., w L. przebywa zaś jedynie czasowo - w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym, dokąd został skierowany na podstawie orzeczenia sądu karnego.
W odpowiedzi na wniosek działająca z upoważnienia Burmistrz Miasta S. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosła o wskazanie Burmistrza Miasta L. jako właściwego w sprawie. Podkreślono, że wnioskodawca przebywa w szpitalu na terenie L. i nie jest to pobyt chwilowy, gdyż trwa ponad cztery miesiące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia wniosku A. M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 111 ze zm.) dalej zwanej "u.ś.r." świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze, w tym zasiłek pielęgnacyjny.
W myśl art. 23 ust. 1 tej ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 23 ust. 2 u.ś.r. wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1.
Podkreślić wypada, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że miejscem zamieszkania A. M. jest wieś [...], położona w gminie S. Adres ten jako swoje miejsce zamieszkania wnioskodawca podał we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz w oświadczeniu z 25 listopada 2019 r.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania wnioskodawcy w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego Wojewódzki Szpital Neuropsychiatryczny [...] w L. Tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611). Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2020 r., poz. 295 ze zm.). Pobyt osób przebywających w zakładach opieki zdrowotnej ma charakter jedynie czasowy, nawet jeśli pobyt ten jest długotrwały, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem.
Placówki takie bez wątpienia nie służą celom mieszkalnym (zob. postanowienia NSA: z 10 marca 2020 r. sygn. akt I OW 226/19, z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OW 125/18 i z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OW 215/18, a także z 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 79/09 oraz z 4 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 103/09). W związku z powyższym, aktualnemu pobytowi wnioskodawcy w zakładzie leczniczym nie można przypisać charakteru stałego, lecz przejściowy. Tym samym, wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta S., nie sposób przyjąć, żeby miejscem zamieszkania A. M. był L. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 2 u.ś.r. wskazał Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.