Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jadowie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Jadów, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Stanisławów (Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Stanisławowie) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. S. o udzielenie pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 8 września 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jadowie zgłosiła się K. S. z prośbą o udzielenie pomocy finansowej na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Podano, że tymczasowo przebywa w Urlach na terenie gminy Jadów. Jej pobyt związany jest z tym, iż Dom Samotnej Matki w Zielonce jest remontowany i tymczasowo wszystkie pensjonariuszki zostały umieszczone w budynku Caritas w Urlach.
Wskazano, że K. S. ostatni meldunek posiada w gminie Stanisławów, ul. [...]. W domu Samotnej Matki została umieszczona w trybie interwencyjnym, bez skierowania przez Ośrodek. Nie ma zamiaru stałego pobytu w gminie Jadów. Pracuje w Kobyłce i dziecko z którym zamieszkuje również dowozi do żłobka w Kobyłce. Obecnie nie posiada meldunku. Dlatego też w myśl art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jadowie uznał się niewłaściwym miejscowo do rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Wskazano, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Jadowie zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stanisławowie o przyznanie pomocy finansowej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania. Wywiad i dokumentacja zostały zwrócone do GOPS Jadów z informacją, iż nie uznają się za właściwych do pomocy ze względu na to, iż organ nie prowadził postępowania w sprawie wydania skierowania do Domu Samotnej Matki w Zielonce – powołując się na § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży.
Wskazano na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 K.c.
Organ zauważył ponadto, że rozważeniu podlega również kwestia, czy K. S. może być uznawana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Przywołano też treść art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.), stanowiący, że pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Wskazano, że z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt I OW 5/19 orzekł, iż dom samotnej matki, w którym mogą przebywać czasowo matki z dziećmi i kobiety w ciąży, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, bowiem przeznaczony jest dla krótkotrwałego pobytu osób, nie zaś do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Wobec powyższego Wójt Gminy Jadów uznał, że K. S. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zgodnie zaś z art. 101 ust 2 u.p.s, w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W odpowiedzi na w/w wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stanisławowie poinformował, że nie uznaje się właściwym w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb K. S..
Podano, że z informacji, które Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Stanisławowie uzyskał od krewnych K. S. wynika, że od roku 2016 nie mieszka ona na terenie gminy Stanisławów. Wskazano, że gdy zaszła w pierwszą ciążę zamieszkała z ojcem dziecka, obecnym mężem – P. S. w jego domu rodzinnym w miejscowości Turze na terenie gminy Poświętne. Następnie, małżonkowie pozostawiając dziecko pod opieką rodziców P. S., zamieszkali w wynajętym mieszkaniu w Mińsku Mazowieckim. Gdy K. S. zaszła w kolejną ciążę, krewna P. S. udostępniła/wynajęła rodzinie dom do zamieszkania położony w miejscowości Cygów [...], [...] Poświętne. W wyniku konfliktu z mężem w marcu 2020 r. K. S. wraz z małoletnim synem S. S. opuściła dom i została przyjęta do Domu Samotnej Matki w Zielonce. Podano, że z informacji uzyskanych od krewnych K. S. wynika, iż P. S. wspierał finansowo żonę oraz prosił ją, żeby wróciła do domu.
W konsekwencji, na przełomie września/października 2020 r. K. S. wraz z synem ponownie zamieszkała z P. S. pod adresem Cygów [...]. Jak wskazują krewni K. S., po niedługim czasie oznajmiła ona mężowi "żeby zajął się dzieckiem, bo jej znudziła się zabawa w rodzinę", po czym sama wyprowadziła się, prawdopodobnie do innego mężczyzny.
Wskazano, że z informacji, które Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Stanisławowie uzyskał od krewnych K. S. wynika, że w małżeństwie K. i P. S. wielokrotnie dochodziło do sytuacji rozstania i następnie powrotu. Powyższe w ocenie Ośrodka nie stanowi podstawy do uznania K. S. jako osoby bezdomnej. Zdaniem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stanisławowie centrum życia K. S. stanowi gmina Poświętne, miejscowość Cygów [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Jadów a Wójtem Gminy Stanisławów w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. S. o udzielenie pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż wskazane organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w myśl ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponieważ w/w ustawa nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. I tak, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zatem, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wobec tego, w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić, czy K. S. wnioskująca o udzielenie pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb, ma określone miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Przy czym w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status.
Wskazać należy, że stosownie art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, przez pojęcie osoby bezdomnej należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Pomieszczenia takie, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Zatem nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, K. S. w dniu 8 września 2020 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Jadowie złożyła wniosek o udzielenie pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb.
Z zaświadczenia o wynagrodzeniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. wynika, że K. S. mieszkała w Zielonce przy ul. [...].
W oświadczeniu o stanie majątkowym, K. S. w kolumnie "adres" wskazała 05 – 281 Urle, ul. [...] – zaznaczając, że jest to tymczasowy pobyt. Taki sam adres wskazała w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 8 września 2020 r. W kwestionariuszu tym wskazała, że przebywa w Domu Samotnej Matki od marca 2020 r. Podała ponadto, iż leczy się w Przychodni Rodzinnej w Zielonce na ul. [...]
Okoliczność zamieszkiwania K. S. w Domu Samotnej Matki wynika także z pisma Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w Jadowie z dnia 16 wrzenia 2020 r. Wskazano w nim, że K. S. przebywa w Domu Samotnej Matki – Caritas Diecezji Warszawsko Praskiej, tymczasowo przeniesionym z Zielonki do miejscowości Urle, ul. [...], 05-281 Jadów. Zarówno z kwestionariusza wywiadu środowiskowego, jak i z w/w pisma GOPS w Jadowie wynika też, że ostatnie miejsce zameldowania miała w Stanisławowie, na ul. [...].
Należy podkreślić, że pomieszczenia zajmowane przez K. S. przeznaczone są – co do zasady – do krótkotrwałego pobytu osób wymagających pomocy i wsparcia. Pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach i innych podobnych miejscach mają bowiem umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy stan taki z różnych przyczyn przedłuża się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego, o czym już wspomniano powyżej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pobyt w takiej placówce nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. A zatem pomieszczeń, w których K. S. obecnie przebywa, nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro zaś w sprawie niesporne jest, że K. S. nie jest nigdzie zameldowana na pobyt stały oraz że przebywa w ośrodku, który nie stanowi "lokalu mieszkalnego", to zachodzą przesłanki do uznania K. S. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Natomiast zgodnie zaś z art. 101 ust 2 u.p.s, w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, o czym była już mowa powyżej. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania K. S. była miejscowość Stanisławów, to przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o udzielenie pomocy na zaspokojenie podstawowych potrzeb jest Wójt Gminy Stanisławów.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.