Uzasadnienie
Starosta Powiatu Warszawskiego Zachodniego wnioskiem z 23 października 2017 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Warszawskim Zachodnim a Powiatem Białobrzeskim w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego dziecka E. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. matka E. S. przybyła wraz z dziećmi (synem - E. i córką - M.) do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie Mazowieckim, gdzie oświadczyła, że zamierza dzieci pozostawić w Ośrodku. W trybie doraźnym dzieci zostały umieszczone w rodzinie zastępczej prowadzonej na terenie Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. Sąd Rejonowy w Pruszkowie w drodze zabezpieczenia umieścił dzieci we wskazanej rodzinie zastępczej prowadzonej przez S. i W.Ł.
Decyzją z [...] września 2012 r. Starosta Warszawski Zachodni przyznał Państwu Ł. z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej dla małoletniego E. S. miesięczne świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1.000 zł.
Dokonując ustaleń powiatu i gminy właściwych do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie przyjęło, że małoletni E. S. jest zameldowany od dnia [...] grudnia 2008 r. w miejscowości R., gmina P., powiat Białobrzeski.
Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Sąd Rejonowy w Pruszkowie na stałe umieścił małoletniego w rodzinie zastępczej Państwa Ł. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. matka małoletniego wyjaśniła, że do 31 października 2012 r. mieszkała w Ożarowie Mazowieckim, a od 1 lutego 2013 r. - w Józefowie. Wobec powyższych informacji Powiat Warszawski Zachodni uznał, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był Ożarów Mazowiecki i w związku z tym Powiat zwrócił się do Gminy Ożarów Mazowiecki o zwrot części wydatków poniesionych w związku z umieszczeniem małoletniego E. w rodzinie zastępczej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Gmina Ożarów Mazowiecki poinformowała, że matka małoletniego nigdy nie była mieszkanką Gminy Ożarów, a w dniu [...] sierpnia 2012 r. znalazła się w tej miejscowości przypadkowo. W tym okresie osoba ta mieszkała w Grodzisku Mazowieckim, o czym świadczy fakt pobierania świadczeń rodzinnych od Gminy Grodzisk Mazowiecki.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Grodzisku Mazowieckim wyjaśniło, że matka małoletniego otrzymywała świadczenia z opieki społecznej i funduszu alimentacyjnego przyznane przez Gminę Grodzisk Mazowiecki, w okresie od lutego do sierpnia 2012 r. W sierpniu 2012 r. pracownik socjalny ustalił, że uprawniona do świadczeń wyprowadziła się z Grodziska Mazowieckiego, nigdy zresztą nie przebywała na jego terenie z zamiarem stałego pobytu.
W świetle powyższych ustaleń Powiat Warszawski Zachodni wystąpił o zwrot wydatków na opiekę i wychowanie do Powiatu Białobrzeskiego.
W dniu [...] marca 2014 r. do Ośrodka w Ożarowie Mazowieckim wpłynęło pismo matki małoletniego, iż w Ożarowie Mazowieckim zamieszkała w dniu 27 lipca 2012 r. i przebywała tam do 31 października 2012 r. W związku z tym pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. Powiat Białobrzeski odmówił poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E., gdyż w jego ocenie miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była Gmina Ożarów Mazowiecki.
Pismem z dnia 4 lipca 2014 r. Gmina Ożarów Mazowiecki odmówiła zwrotu wydatków poniesionych na wychowanie i opiekę małoletniego E. S. umieszczonego w rodzinie zastępczej.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tymi organami został przez Naczelny Sąd Administracyjny odrzucony postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OW 138/15. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że wnioskodawca nie sprecyzował, który z tych organów: Powiat Warszawski Zachodni, Gmina Ożarów Mazowiecki, Powiat Grodziski, Gmina Grodzisk Mazowiecki, Powiat Białobrzeski, czy Gmina P. jest jego zdaniem obowiązany do ponoszenia konkretnych wydatków. Nie wyraził również jednoznacznego stanowiska co do swojej właściwości. W takiej sytuacji trudno więc przyjąć, że zaistniał spór o właściwość, który wymaga rozstrzygnięcia. Wskazanie przez wnioskodawcę trzech powiatów i trzech gmin, które jego zdaniem są potencjalnie właściwe do ponoszenia wydatków jest nieprawidłowe. We wniosku całkowicie pominięto, że w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332) zostały odrębnie sformułowane podstawy prawne (a w nich i zakres) ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej – art. 191 ust. 1 pkt 1 (obowiązki powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej) i w art. 191 ust. 9 (obowiązki gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej). Kwestie właściwości powiatu uregulowane zostały dodatkowo w dalszych ustępach art. 191, które mają też odpowiednie zastosowanie do ponoszenia wydatków przez gminy.
Tymczasem warunkiem merytorycznego rozstrzygnięcia sporu jest tożsamość sprawy, którą chcą (lub nie) zajmować się co najmniej dwa organy. Sprawa ta musi więc dotyczyć tych samych stron, tego samego przedmiotu i tej samej podstawy rozstrzygnięcia, w oparciu o którą chcą (lub nie) działać organy. Ponadto, nawet gdyby wniosek sformułowany w taki sposób jak w sprawie niniejszej mógł być merytorycznie rozstrzygnięty, to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2- 4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Również więc z tej przyczyny wniosek o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy częścią ze wskazanych organów, jaki skierowany został do Naczelnego Sądu Administracyjnego należałoby odrzucić.
Ponowny wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tym razem pomiędzy Powiatem Białobrzeskim a Powiatem Warszawskim Zachodnim został postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OW 93/16, oddalony. NSA przyjął, że z akt sprawy nie wynika bowiem, aby między wskazanymi we wniosku Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego organami zaistniał spór o właściwość.
W powyższych okolicznościach w kolejnym złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu właściwość Powiat Warszawski Zachodni podkreślił, że spór pomiędzy nim a Powiatem Białobrzeskim dotyczy powiatów zobowiązanych, na mocy art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E. S. Organ podkreślił, że ustalenie właściwego powiatu ustawa wiąże z następującymi okolicznościami:
- - miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej,
- - miejscem ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały,
- - miejscem siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Rozważając zatem kwestię miejsca zamieszkania dziecka i ostatniego zameldowania organ przywołał treść przepisu art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że skoro dziecko od urodzenia przebywa z matką, a ojciec żyje, to miejscem zamieszkania małoletniego E. będzie każdorazowo miejsce zamieszkania matki - Ż. R. (S.). Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie w roku 2012 matka E. przebywała przez dłuższy czas w dwóch miejscowościach. Od lutego do 26 lipca 2012 r. oraz od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. - w Grodzisku Mazowieckim, a w okresie od 27 lipca 2012 r. do 31 października 2012 r. - w Ożarowie Mazowieckim. Z oświadczeń Ż. R. wynika, że przed faktycznym umieszczeniem małoletniego E. w rodzinie zastępczej przebywała z zamiarem stałego pobytu w Ożarowie Mazowieckim. Pobyt ten jednak nie trwał długo, bo już 1 listopada 2012 r. powróciła do Grodziska Mazowieckiego. Zdaniem organu, oświadczenia składane przez matkę mogą stanowić pewną wskazówkę przy ustalaniu jej miejsca zamieszkania, jednak nie można wykluczyć, że były one składane dla tzw. "świętego spokoju".
Takie wrażenie można, zdaniem organu, odnieść przy analizie oświadczenia złożonego w dniu [...] maja 2014 r., które nie zostało spisane osobiście, ale sporządzone specjalnie dla niej jako formularz do wypełnienia. Nie bez znaczenia, zdaniem organu wnioskującego, jest okoliczność, że od lutego do sierpnia 2012 r. Pani R. (S.) pobierała świadczenia socjalne z Gminy Grodzisk Mazowiecki. Po zmianie miejsca pobytu w lipcu 2012 r. nie złożyła wniosku o przyznania pomocy finansowej od Gminy Ożarów Mazowiecki. Świadczy to o tym, że nie była przekonana o tym, że może o takie świadczenie wnioskować w Gminie Ożarów Mazowiecki. O luźnych związkach z Ożarowem Mazowieckim świadczy także to, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. jako adres doręczeń wskazała miejscowość R., tj. miejsce zameldowania małoletniego E., wskazując jednocześnie, iż w najbliższym czasie zamierza zamieszkać w C. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem organu wnioskującego, nie można z całą pewnością stwierdzić, że miejscem zamieszkania matki małoletniego przed umieszczeniem jej syna w pieczy zastępczej był Ożarów Mazowiecki.
Trzykrotna zmiana miejsca pobytu w ciągu roku świadczy o tym, że w 2012 r. nie posiadała jednego ośrodka interesów życiowych, a miejsce pobytu zmieniała w zależności od doraźnych potrzeb, nie wiążąc się na stałe z żadnym z nich.
W tej sytuacji, ustalając jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E., należy - zdaniem organu - odwołać się do kryterium miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. Jak wynika z dokumentacji, w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc w dniu umieszczenia w pieczy zastępczej, był on zameldowany na pobyt stały w miejscowości R. na terenie Gminy P., Powiat Białobrzeski. W tej sytuacji, właściwym do pokrycia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego E. jest Powiat Białobrzeski.
Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie została złożona, pomimo doręczenia pisma i zobowiązania Powiatu Białobrzeskiego do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Powiatem Warszawskim Zachodnim a Powiatem Białobrzeskim jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (aktualnie Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.).
W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.
Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. W przedstawionej sprawie problematyczne jest ustalenie miejsca zamieszkania podopiecznego. Pojęcie to wyjaśniają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (tzw. domicilium necessarium), albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.
W myśl zaś art. 26 § 2 k.c., jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, iż małoletni E. S., postanowieniem Sądu Rejonowego w Pruszkowie z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...], został umieszczony w zawodowej rodzinie zastępczej w B. Wcześniej natomiast pozostawał pod stałą opieką rodzicielską swojej matki, zatem w pierwszej kolejności należało podjąć próbę ustalenia jej miejsca zamieszkania w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Jak wynika z akt, próba ustalenia miejsca zamieszkania matki przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej pozostawała utrudniona na skutek składania przez matkę oświadczeń, które nie sposób było zweryfikować. Nie poddawały się również ocenie stwierdzenia organów, jako że nie były one poparte jakimikolwiek dokumentami, czy wyjaśnieniami precyzującymi jej miejsce zamieszkania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Wielokrotne zmiany miejsca pobytu przez matkę E. pozwalają stwierdzić, że brak jest możliwości ustalenia, w którym z tych miejsc skoncentrowała ona swoją codzienność. W takim zatem przypadku, uwzględniając treść art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, należało właściwość powiatu ustalić na podstawie miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. Jak wynika z zaświadczenia Urzędu Gminy w P. z dnia [...] września 2012 r. o zameldowaniu na pobyt stały, E. M. S. od dnia 9 grudnia 2008 r. pozostawał w dniu wystawienia zaświadczenia zameldowany na pobyt stały w Gminie P., Powiat Białobrzeski. Właściwą zatem jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej jest Powiat Białobrzeski.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.