Uzasadnienie
Wnioskiem z 16 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kaliszu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Poznaniu z [...] września 1950 r., nr [...] uchylającego dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1946 r., nr [...] wystawiony na A. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Poznaniu.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że T. P. wnioskiem z 23 sierpnia 2013 r. wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Poznaniu o uchyleniu dokumentu nadania ziemi z [...] grudnia 1946 r., nr [...] wystawionego na A. Z. Zgodnie z dokumentem nadania ziemi A. Z. "otrzymał na własność nadział ziemi" o obszarze 11,79 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej [...], a z powodu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Poznaniu zmieniono obszar gospodarstwa na 8,50 ha. Na poparcie żądania T. P. załączył do wniosku decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] października 1999 r., zapadłą w identycznej sprawie, dotyczącą dokumentu nadania ziemi z [...] grudnia 1946 r., nr [...] wystawionego na M. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że jest niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.
Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zgodnie z właściwością miejscową przekazało wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. W ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do uznania, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego od orzeczeń Wojewódzkich Komisji Ziemskich jest, na podstawie art. 17 k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Nieruchomości rolne w wyniku reformy rolnej przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością a w związku z tym nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. Już z tego względu nie można mówić o domniemaniu kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego. Organ podkreślił, że sprawy związane z przeprowadzeniem reformy rolnej należały do kategorii spraw, które obecnie są określane jako sprawy z zakresu administracji rządowej, a zatem do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych winny być właściwe organy administracji rządowej.
Przedmiotowa sprawa dotyczy rozstrzygnięcia organu stopnia wojewódzkiego, a co za tym idzie organem właściwym, stosownie do treści art. 17 pkt 2 k.p.a., jest minister. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 10 grudnia 2010 r., I OW 151/10 i z 20 maja 2011 r., I OW 20/11.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu jako organ właściwy w omawianej sprawie.
W uzasadnieniu, Minister podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustalić należy najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określać organ wyższego stopnia. Przepisami prawa materialnego, które stanowiły podstawę działania organów administracji publicznej w omawianej sprawie, były przepisy o przeprowadzeniu reformy rolnej. Właściwość organów w tego rodzaju sprawach jest uregulowana w dekrecie z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U z 1955 r. Nr 18, poz. 107 ze zm.).
Zgodnie z art. 4 tego dekretu, o nabyciu własności nieruchomości orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Wskutek zmiany wprowadzonej art. 11 pkt 1 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) organem orzekającym m.in. o nabyciu własności nieruchomości w pierwszej instancji stał się starosta. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Właściwość w powyższych sprawach przeszła zatem na starostę jako organ pierwszej instancji i samorządowe kolegium odwoławcze jako organ drugiej instancji.
Minister stwierdził więc, że organem powołanym do rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Poznaniu z [...] września 1950 r., nr [...], uchylającego dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1946 r., nr [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w sprawach zakończonych postanowieniami: z 5 lipca 2011 r., I OW 53/11, z 9 lutego 2011 r., I OW 179/10, z 27 października 2010 r., II OW 45/10, oraz z 18 listopada 2009 r., II OW 51/09.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Poznaniu z [...] września 1950 r., nr [...] uchylającego dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1946 r., nr [...] wystawiony na A. Z. W aktach sprawy znajduje się jedynie dokument nadania ziemi z [...] grudnia 1946 r., brak natomiast orzeczenia uchylającego ten dokument. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi są jednak zgodni, że orzeczenie uchylające dokument nadania ziemi zostało podjęte przez Wojewódzką Komisję Ziemską jako organ pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zaprezentowaną w postanowieniu NSA z 20 maja 2011 r., I OW 20/11, zgodnie z którą jeżeli w pierwszej instancji decyzję wydała Powiatowa Komisja Ziemska, to organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda. Rozważania zawarte w tym postanowieniu prowadzą do odpowiedniego wniosku, że jeżeli w pierwszej instancji decyzję wydała Wojewódzka Komisja Ziemska, to organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawę działania Komisji Ziemskich stanowił dekret z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340). Zgodnie z art. 5 tego dekretu, Wojewódzka komisja ziemska: a) orzeka w sprawach scalenia gruntów, likwidacji służebności, podziału wspólnot oraz w innych sprawach, które należą do jej właściwości, stosownie do przepisów szczególnych, b) wydaje opinie na żądanie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, c) rozpatruje odwołania od decyzji powiatowych komisyj ziemskich w sprawach wymienionych w art. 8 lit. b.
Stanowiący podstawę działania Komisji Ziemskich dekret z 13 września 1946 r. utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, uprawnienia komisji ziemskich przeszły na właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została następnie uchylona ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81).
W obu wskazanych ostatnio ustawach nie było żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie dekretu z 13 września 1946 r. W szczególności powołane akty normatywne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanego wyżej dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nadawanie ziemi w drodze aktu administracyjnego. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych przez komisje ziemskie na podstawie dekretu z 13 września 1946 r. W obecnym systemie prawa brak jest zbliżonej instytucji do instytucji nadawania ziemi stanowiącej własność Skarbu Państwa w drodze aktu administracyjnego.
Nieruchomości rolne w wyniku reformy rolnej przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością i w związku z tym nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. Podkreślić należy, że sprawy związane z przeprowadzeniem reformy rolnej należały do kategorii spraw, które dzisiaj są określane jako sprawy z zakresu administracji rządowej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie, tak NSA w uchwale z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 23).
Wobec tego nie istnieją podstawy pozwalające uznać, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z powyższych względów organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. Wobec tego właściwość organów administracji rządowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez komisje ziemskie należy ustalać w zależności od tego, czy kwestionowana decyzja ostateczna została wydana przez ówczesny organ szczebla podstawowego czy wojewódzkiego. Jeżeli decyzję ostateczną wydał w pierwszej instancji organ stopnia podstawowego, organem właściwym w postępowaniu nieważnościowym będzie wojewoda, jeśli zaś w sprawie orzekał organ stopnia wojewódzkiego to organem właściwym w tym postępowaniu będzie Minister.
Jednocześnie trzeba mieć na względzie ustawę z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że wobec tego, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to Minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę.
Z przedstawionych wyżej względów jako organ właściwy do rozpoznania sprawy należało uznać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.