Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 marca 2022 r. Burmistrz Ożarowa, działający przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie, wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Ożarowa a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 23 lutego 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie wpłynął wniosek A. C. zam. [...], [...] Jabłonna, o pomoc w postaci wydania decyzji kierującej i umieszczającej w domu pomocy społecznej, przekazany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Rakoniewicach, os. [...], 62-067 Rakoniewice.
Wniosek A. C. został skierowany do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie z uwagi na fakt, że od 21 stycznia 2021 r. do 12 listopada 2021 r. przebywał on w Domu Pomocy Społecznej w C., gmina Ożarów, gdzie zgodnie z obowiązującymi przepisami został zameldowany na pobyt stały. Wnioskodawca nadmienił jednak, że organem który skierował A. C. do Domu Pomocy Społecznej w C. był Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu - Dział Pomocy Osobom Bezdomnym, ul. Gronowa 22-parter, 61-655 Poznań.
W lipcu 2021 r. A. C. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w C. o możliwość opuszczenia placówki, na co Sąd Rejonowy w O. wydał zezwolenie. Dnia 12 listopada 2021 r. A. C. opuścił placówkę. Obecnie przebywa pod adresem [...], [...] Jabłonna w Domu "[...]" Ośrodek Interwencji Kryzysowej i Mieszkania Chronione w B. Utrzymuje się z zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, który wypłaca mu Miasto Poznań.
Pobyt zainteresowanego na terenie gminy Ożarów związany był z jego stanem zdrowia i umieszczeniem przez gminę właściwą miejscowo, tj. Miasto Poznań w Domu Pomocy Społecznej w gminie Ożarów. Obecnie nastąpiła utrata więzi z gminą ostatniego zameldowania na pobyt stały ze względu na opuszczenie domu pomocy społecznej i powrót na teren miasta Poznania. A. C. nie ma żadnego kontaktu z gminą Ożarów, nigdy też nie był podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej w Ożarowie. Zgodnie z art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), dla mieszkańca domu zawsze właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.
Ponadto nawet gdyby uznać, że A. C. jest osobą bezdomną, to samo formalne spełnienie warunków w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie uzasadnia automatycznego zastosowania 101 ust. 2 u.p.s.
Dlatego też, wedle wnioskodawcy, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania A. C. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Poznań.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z dnia 12 maja 2022 r. Prezydent Miasta Poznań, działający przez Kierownika Działu Pomocy Osobom Bezdomnym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, wniósł o wskazanie Burmistrza Ożarowa jako organu właściwego w sprawie.
W pierwszej kolejności organ stwierdził, że nie posiada dokumentów związanych bezpośrednio ze złożonym przez A. C. wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej, gdyż wniosek ten został złożony za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej w Rakoniewicach.
Prezydent Miasta Poznań wyjaśnił, że A. C. od 21 stycznia 2021 r. do 12 listopada 2021 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w C., gmina Ożarów, gdzie został zameldowany na pobyt stały. Organem kierującym na wskazany pobyt był Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, a powodem skierowania był stan zdrowia A. C. - amputacja kończyn dolnych, zaburzenia psychiczne i zaburzenia spowodowane nadużywaniem alkoholu. A. C. opuścił jednak placówkę i przebywał w przestrzeni miasta Poznań. Z powodu złego stanu zdrowia został przewieziony do szpitala, a po zakończeniu hospitalizacji do Domu "[...]" Ośrodek Interwencji Kryzysowej i Mieszkania Chronione w B. Podczas pobytu we wskazanym ośrodku, A. C. złożył wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Niezależnie od powyższego w dniu 24 lutego 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu wpłynął wniosek A. C. o skierowanie do Ośrodka dla Osób Bezdomnych nr [...] w Poznaniu, ul. [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, m. in. na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., przyznał A. C. pomoc w formie skierowania do wskazanego ośrodka zapewniającego schronienie i posiłek, w którym aktualnie przebywa.
Jak wynika z informacji posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu, A. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W związku z tym, uwzględniając art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą do rozpatrzenia wniosku A. C. w domu pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały. Z uwagi na to, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały A. C. jest gmina Ożarów, to właśnie ta gmina jest właściwa w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 655) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.
Przyjmuje się, że spór o właściwość obejmuje sytuację prawną, w której w odniesieniu do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna zostać usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracyjnych występuje wobec rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli wtedy, gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spory o właściwość (spory kompetencyjne) można podzielić na kilka rodzajów. Uwzględniając kryterium oceny przez same organy administracyjne ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której spór powstał, można wyodrębnić spory pozytywne, czyli takie, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy oraz spory negatywne, w których organy nie uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2018, s. 149-150).
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z ogólną regułą określoną w art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się oświadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.
Z uwagi na fakt, że przed złożeniem wniosku A. C. nie miał stałego miejsca zamieszkania, gdyż przebywał w placówkach opiekuńczych znajdujących się w różnych miejscowościach oraz w szpitalu, w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy może on być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. Na gruncie przepisów z zakresu pomocy społecznej "osoba bezdomna" stanowi pojęcie ustawowe, które zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Powyższy przepis typizuje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, podczas gdy drugi odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć należy zatem schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma charakter doraźny, interwencyjny Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; postanowienie NSA z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, postanowienie NSA z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OW 175/21).
W niniejszej sprawie niesporne jest, że A. C. nie jest zameldowany nigdzie na pobyt stały. Nie zamieszkuje on również w lokalu mieszkalnym, gdyż ośrodek dla osób bezdomnych, a wcześniej szpital, nie może być uznany za lokal mieszkalny. W konsekwencji skoro ubiegający się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie mieszka w lokalu przeznaczonym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
W tym miejscu wymaga uściślenia, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015, sygn. akt I OW 208/15, postanowienie NSA dnia z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OW 256/16, postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 153/21).
W znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi na wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL z dnia 18 marca 2022 r. bezspornie wynika, że ostatnim miejscem zameldowania A. C. na pobyt stały była miejscowość Ożarów. Oznacza to, że zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Ożarowa.
Uzupełniająco należy zauważyć, że pomimo wydania przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu 8 marca 2022 r. decyzji o skierowaniu A. C. do Ośrodka dla Osób Bezdomnych nr [...] w Poznaniu, ul. [...], nie zachodziła podstawa do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, gdyż w stanie faktycznym przedstawionym we wniosku spór dotyczył organu właściwego w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, a nie do ośrodka dla bezdomnych w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, pomimo wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Poznania, wyznaczenie organu właściwego w sprawie nie było bezprzedmiotowe.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.