Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. (data wpływu [...] listopada 2021 r.) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.J. o udzielenie pomocy w formie schronienia – pobytu w schronisku wraz z wyżywieniem.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] wniosek W.J. w sprawie udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej w postaci schronienia - pobytu w schronisku wraz z wyżywieniem, powołując się na fakt, że wnioskodawca posiada status osoby bezdomnej, a ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały jest [...] gmina [...]. W ocenie Wójta Gminy [...], W.J. nie można uznać za osobę bezdomną, w konsekwencji właściwość miejscowa organu powinna zostać ustalona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej "u.p.s."). Wymieniony przepis stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Powyższa ustawa nie definiuje pojęcia miejsce zamieszkania dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z regulacją zawartą w przepisach w art. 25 k.c. (tak m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15.10.2019 r. sygn. akt III SA/Kr 854/19, postanowienie NSA z dnia 27.09.2013 r. sygn. akt I OW 134/13, postanowienie NSA z dnia 24.09.2014 r. sygn. akt I OW 96/14).
Organ wskazał, że W.J. od 1966 r. nie mieszka na terenie [...]. Jest kawalerem. Po wyjeździe ze [...] przebywał w różnych miejscowościach w związku z wykonywaną pracą, w tym w [...], [...], [...]. W okresie od 2008 r. do [...] czerwca 2016 r. zameldowany był na pobyt czasowy pod adresem: ul. [...], [...], tj. pod adresem hotelu [...]. Przez wiele lat zamieszkiwał w tymże hotelu i był objęty opieką zdrowotną na terenie [...]. W gminie [...] nie płaci podatków ani należności za śmieci. Pod adresem stałego zameldowania W.J. zamieszkuje jego siostrzenica, która go nie zna, nie miała z nim do tej pory żadnego kontaktu i brak jest możliwości, by mógł z nią zamieszkać. Centrum życiowe zainteresowanego znajduje się w [...], mieszka tam od kilkudziesięciu lat i nie zerwał związku z tym miejscem. Zdaniem organu, okoliczność, że W.J. mieszkał w pokoju hotelowym i nigdy nie wynajmował mieszkania na terenie miasta [...] nie uzasadnia uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s.
Zajmowany przez niego przez wiele lat pokój hotelowy spełnia bowiem warunki, które pozwalają na potraktowanie tego pomieszczenia jako lokalu, który służy do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przebywającej tam osoby, tj. jako lokalu mieszkalnego, co znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt: I OW 104/15.
Dlatego też, w ocenie Wójta Gminy [...], zasadnym jest wskazanie Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy, albowiem brak przesłanek, by przyjąć, że W.J. jest osobą bezdomną, a co za tym idzie - by właściwość miejscową gminy ustalać według ostatniego miejsca zameldowania na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wniósł o wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu podniósł, iż W.J. w chwili przekazywania wniosku posiadał i nadal posiada - status osoby bezdomnej. Organ zgodził się z tym, że zainteresowany przebywał w Katowicach przez kilkadziesiąt lat, wynajmował pokój hotelowy, który spełniał warunki lokalu mieszkalnego. Te fakty nie mają jednak żadnego znaczenia przy ustaleniu właściwości dla osoby bezdomnej, jakim jest wnioskodawca. Jak wskazuje orzecznictwo, okoliczności niezamieszkiwania w gminie od kilkunastu lat i nieutrzymywania żadnych związków z ta gminą nie należą do przesłanek podlegających badaniu przy ustaleniu właściwości gminy, albowiem w sprawach pomocy społecznej przepis zakłada pewnego rodzaju fikcję prawną dla potrzeb tego rodzaju spraw, a to w celu zagwarantowania bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsce zamieszkania.
Prezydent Miasta [...] wskazał, że w dniu [...] października 2021 r. W.J. opuścił hotel [...] i uzyskał schronienie w Domu Sióstr Misjonarek Miłości Matki Teresy z Kalkuty w [...] ul. [...]. Siostry służą wsparciem dla osób bezdomnych, którzy uzyskują u nich schronienie, konieczne leki oraz wyżywienie. Dom Sióstr Misjonarek nie spełnia wymogów opisanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, aby można uznać, iż wnioskodawca przebywa w lokalu mieszkalnym.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Prezydenta Miasta [...] w sprawie niniejszej nie można zastosować dyspozycji art. 101 ust. 1 u.p.s., a właściwość należy ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 ww. ustawy. W sprawie brak jest również przesłanek do zastosowania dyspozycji o art. 101 ust. 3 u.p.s.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.J. o udzielenie pomocy w formie schronienia – pobytu w schronisku wraz z wyżywieniem.
Pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego – Wójt Gminy [...] i Prezydent Miasta [...], nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 marca 2022 r., sygn. akt I OW 129/21, 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 165/21).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21).
Jak wynika z akt sprawy, w tym notatki służbowej Kierownika Działu ds. osób bezdomnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2021 r. oraz oświadczenia W.J. z dnia [...] października 2021 r., wnioskodawca jest osobą bezdomną. Wnioskodawca, od dnia 1 października 2021 r. przebywa w Domu Sióstr Misjonarek Miłości Matki Teresy z Kalkuty mieszczącego się przy ul. [...] w [...]. Ponadto z ww. oświadczenia wnioskodawcy z dnia [...] października 2021 r., wydruku z systemu ewidencji ludności Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2021 r. oraz informacji ze strony https://zrodlo.obywatel.gov.pl z dnia [...] października 2021 r., wynika, że ostatni adres zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały to [...], gmina [...]. Obecnie pod tym adresem zamieszkuje siostrzenica wnioskodawcy i W.J. nie ma możliwości zamieszkać w tym miejscu (notatka pracownika pracy socjalnej z dnia [...] października 2021 r.).
Podnieść również należy, że wnioskodawca od 2008 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. zameldowany był na pobyt czasowy pod adresem hotelu [...] położonym przy ul. [...] w [...]. Niemniej z notatki służbowej Kierownika Działu ds. osób bezdomnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2021 r. wynika, że Kierownik hotelu nie wyraził zgody na dalszy pobyt wnioskodawcy w tym miejscu z uwagi na utrudniony kontakt z najemcą.
Dlatego też, skoro wnioskodawca na dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie przebywał w Domu Sióstr Misjonarek Miłości Matki Teresy z Kalkuty, którego nie można uznać za lokal mieszkalny, nie posiada żadnego majątku, jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkać, to należy go uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Podkreślić należy, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu (zob. postanowienia NSA z dnia: 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 173/21, 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OW 144/21, 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OW 93/21).
W związku z tym, nawet długotrwały pobyt na terenie Katowic, nie ma znaczenia dla statusu bezdomnego, a właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W sprawie, ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była gmina [...], zatem organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie udzielenia pomocy w formie schronienia jest Wójt Gminy [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.