Postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., I OW 45/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Miasto Lubawskie a Burmistrzem Miasta Łuków w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku N. W.

Sprawa

w sprawie umieszczenia w domu samotnej matki postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Łuków jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2022 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie, wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Nowe Miasto Lubawskie a Burmistrzem Miasta Łuków w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku X.Y. o umieszczenie w Domu Samotnej Matki w Ełku.

W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie wskazał, że dnia 24 listopada 2021 r. skontaktowała się telefonicznie z Ośrodkiem Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie A.B zamieszkała na terenie Gminy Nowe Miasto Lubawskie w miejscowości [...], [...] Nowe Miasto Lubawskie, informując, że jej córka X.Y. mieszkała wraz z partnerem w Holandii, jest w ciąży, została przez niego pobita, leżała w szpitalu. A.B. poinformowała, że udało jej się znaleźć dla córki wolne miejsce w Domu Samotnej Matki w Ełku.

X.Y. została umieszczona w Domu Samotnej Matki w Ełku w trybie natychmiastowym bez skierowania. Pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie przeprowadził wywiad telefoniczny z X.Y. w trakcie którego ustalono, że jej ostatnim miejscem zamieszkania i zameldowania był Łuków ul. [...], [...] Łuków. Następnie skontaktowano się telefonicznie z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Łukowie oraz Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Ełku i przekazano wywiad środowiskowy w celu załatwienia sprawy Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Łukowie. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łukowie przekazał dokumentację z powrotem do Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie twierdząc, że X.Y mieszkała ostatnio u matki pod adresem [...], [...] Nowe Miasto Lubawskie, gdyż taką informację podała w wywiadzie szpitalnym wskutek czego właściwy w tej sprawie jest Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie.

A.B. poinformowała również, że do dnia wyjazdu córki X.Y. do Holandii zasiłek rodzinny oraz alimenty z funduszu alimentacyjnego były pobierane z Urzędu Miasta w Łukowie. A.B. wychowuje córkę X.Y. Z uwagi na uzależnienie od narkotyków X.Y., A.B. nie zgodziła się, aby X.Y, zamieszkiwała razem z nimi.

Z informacji udostępnionych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL wynika, że X.Y. dnia 25 maja 2020 r. wymeldowała się z miejsca zamieszkania A.B., tj. [...], [...] Nowe Miasto Lubawskie, a jej ostatnim miejscem zameldowania i zamieszkania był Łuków. Wydział Spraw Społecznych Miasta Łuków pismem z dnia 22 lutego 2022 r. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie, że X.Y. pobierała od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz świadczenia rodzinne na dziecko. Dokumentację wraz z oświadczeniami przekazano do Łukowa. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łukowie ponownie odesłał dokumentację w sprawie X.Y. informując, że po raz ostatni przebywała ona u rodziców jej partnera w miejscowości [...] ul. [...], gmina Krzywda, skąd trafiła do szpitala w Łukowie. X.Y. po raz kolejny przesłała oświadczenie, że u rodziców partnera była tylko przejazdem i nigdy tam nie mieszkała.

Po miesięcznym pobycie w Domu Samotnej Matki w Ełku, X.Y. wysłała do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łukowie wniosek z prośbą o przedłużenie pobytu w domu Samotnej Matki w Ełku. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łukowie przekazał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie twierdząc, że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy.

Burmistrz Miasta Łuków w odpowiedzi na wniosek wniósł o uznanie Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie za właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej umieszczenia X.Y./ w Domu Samotnej Matki w Ełku.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że wnioskodawca wskazując na spór pomiędzy Ośrodkiem Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Łukowie nieprawidłowo oznaczył strony postępowania, które w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie są organami, a tym samym w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zachodzi wątpliwość co do istnienia sporu. Zdaniem Burmistrza Miasta Łukowa stanowisko zaprezentowane we wniosku jest nieprawidłowe, gdyż pomija istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, jak również brzmienie regulacji wpływających na stan sprawy.

X.Y. wprawdzie wynajmowała mieszkanie na terenie miasta Łuków, gdzie była zameldowana od 12 stycznia 2021 r. do 9 lutego 2021 r., jednakże na początku lutego 2021 r. wyprowadziła się do swojej matki zamieszkałej w miejscowości [...] na terenie gminy Nowe Miasto Lubawskie. X.Y. we wniosku o umieszczenie w domu samotnej matki podała, że po powrocie z Holandii zamieszkała u swojego konkubenta w miejscowości [...], ul. [...], gmina Krzywda. Z tego miejsca trafiła do Szpitalnego Oddziału ratunkowego SP ZOZ w Łukowie. Z karty informacyjnej szpitala w Łukowie wynika, że jako adres zamieszkania wskazała ona miejscowość [...], a więc obszar działania wnioskodawcy.

Ponadto Burmistrz Miasta Łukowa powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) oraz wypracowane na gruncie tego przepisu orzecznictwo sądowe wskazał, że właściwą gminą w tej sprawie jest Nowe Miasto Lubawskie. Wynika to z podawania przez X.Y. miejsca zamieszkania w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy oraz z faktu, że na obszarze tej gminy skupiała ona swoje centrum życiowe, gdyż mieszkała tam jej matka i jej córka, z którą ma kontakt.

Ponadto, wedle Burmistrza Miasta Łukowa, wnioskodawca występujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość błędnie wyprowadził wniosek, nie mając ku temu żadnych podstaw, a tym bardziej dowodów, że X.Y. jest osobą bezdomną. Z treści uzasadnienia, jak również z przywołanych dowodów, fakt ten nie wynika. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być zatem tożsame z miejscem jej zameldowania. Meldunek jest bowiem czynnością jedynie techniczną, administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu osoby. O zamiarze natomiast jej stałego pobytu w określonej miejscowości decyduje wola tej osoby (postanowienie NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OW 204/11)

Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest gmina Nowe Miasto Lubawskie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 655) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Spór o właściwość obejmuje sytuację prawną, w której w odniesieniu do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna zostać usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracyjnych występuje wobec rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli wtedy, gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spory o właściwość (spory kompetencyjne) można podzielić na kilka rodzajów. Przyjmując kryterium oceny przez same organy administracyjne ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której spór powstał, można wyodrębnić spory pozytywne, czyli takie, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy oraz spory negatywne, w których organy nie uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2018, s. 149-150).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość i powstał na gruncie rozbieżności co do właściwości miejscowej organów administracyjnych, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny

Przystępując do rozstrzygnięcia tego sporu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 47 ust. 4 u.p.s. matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży.

W realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje obowiązujące w dniu złożenia wniosku rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. poz. 418). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego aktu normatywnego, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. jako właściwy wskazuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu. Powyższa norma - aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń - jest powtórzeniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 1 u.p.s. stanowiącej, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się oświadczenie (postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 137/20, postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 333/20). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Natomiast w świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że X.Y. została skierowana do domu samotnej matki w trybie interwencyjnym, a więc bez wydania stosownej decyzji administracyjnej. Wobec tego wykluczone jest rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu o właściwość z uwzględnieniem ostatniego z wymienionych przepisów u.p.s., a mianowicie art. 101 ust.

6. Przepis ten przypisuje istotne znaczenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej. Zakłada zatem, że gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu, również w sprawach zmiany domu pomocy społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OW 260/17, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 122/19, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt I OW 127/21).

Ponadto wymaga wyjaśnienia, że skierowanie X.Y. do domu samotnej matki w trybie interwencyjnym powoduje, że w obrocie prawnym nie ma ostatecznej decyzji o jej o skierowaniu do domu samotnej matki. W konsekwencji wniosek o przedłużenie jej pobytu w tej placówce powinien być w istocie traktowany jako wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie skierowania do placówki.

Z akt sprawy wynika, że X.Y. w okresie od 12 stycznia 2021 r. do 9 lutego 2021 była zameldowana i zamieszkiwała w Łukowie, gdzie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz świadczenia rodzinne na dziecko. Następnie, tj. po powrocie z Holandii, przebywała czasowo w miejscowości [...], skąd trafiła do szpitala w Łukowie. Po opuszczeniu szpitala została umieszczona w trybie interwencyjnym w Domu Samotnej Matki w Ełku. Oznacza to, że X.Y. - jako osoba ubiegająca się o skierowanie do domu samotnej matki - nie posiada stałego miejsca zamieszkania.

W tej sytuacji, stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s., należy rozważyć uznanie jej za osobę bezdomną. Pojęcie "osoby bezdomnej" zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym oznacza ono osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Powyższy przepis typizuje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, podczas gdy drugi odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi z mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.

X.Y. nie posiada stałego zameldowania w lokalu. W Łukowie była zameldowana w związku z przyznanymi jej świadczeniami, natomiast z miejsca zamieszkania jej matki wymeldowała się w dniu 25 maja 2020 r. Ponadto matka X.Y., z uwagi na uzależnienie córki od narkotyków, nie godziła się, aby zamieszkiwała ona w jej mieszkaniu. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że X.Y. nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, co prowadzi do konkluzji, że jest ona osobą bezdomną. Zatem, uwzględniając normę wynikającą z art. 101 ust. 2 u.p.s, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie umieszczenia X.Y. w domu samotnej matki jest Burmistrz Miasta Łuków, gdyż Łuków było ostatnim miejscem jej zameldowania na pobyt stały.

Odnosząc się do stwierdzenia Burmistrza Miasta Łuków zawartego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zgodnie z którym wnioskodawca nieprawidłowo oznaczył strony postępowania, które w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie są organami, a tym samym w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zachodzi wątpliwość co do istnienia sporu, należy wyjaśnić, że to stanowisko byłoby uprawnione, gdyby zarówno Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Nowe Miasto Lubawskie z/s w Mszanowie, jak i Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łukowie działali, w tym wydawali decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, bez upoważnienia organu wykonawczego gminy, a więc odpowiednio Wójta Gminy Nowe Miasto Lubawskie oraz Burmistrza Miasta Łuków.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.