Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 maja 2011 r. Starosta Ś. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem R., przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku W. M., opiekuna prawnego małoletniego M. C. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej – zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Burmistrza R. przekazał według właściwości do Powiatowego Centrum Pomocy w Ś. wniosek W. M., opiekuna prawnego małoletniego M. C. z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej – zasiłku celowego.
Starosta Ś. podniósł, że W. M. zwrócił się do OPS w R. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych małoletniego M. C., który przebywa w Domu Matki i Dziecka "[...]" w R. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: "ustawa"), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym.
Jak wynika ze stanu faktycznego przedstawionej sprawy, małoletni M. C. przebywa w Domu Matki i Dziecka "[...]" w R., która to jednostka nie posiada statusu całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, prowadzonej przez powiat. Co do zasady (art. 86a ustawy) powiat, na terenie którego dziecko mieszkało przed umieszczeniem w instytucji pieczy zastępczej, ponosi koszty jego utrzymania, w tym opłaca pobyt dziecka w placówce lub rodzinie na terenie innego powiatu. Jeśli nie można ustalić miejsca zamieszkania dziecka, decyduje jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Przepis art. 19 ustawy określa zadania powiatu w dziedzinie pomocy społecznej. Zasadniczo to powiat organizuje różne formy wsparcia związane z opieką nad rodziną i dzieckiem. Do jego zadań należy zapewnienie opieki w rodzinach zastępczych, udzielanie pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w tych rodzinach dzieci oraz wypłacanie wynagrodzeń za pełnienie funkcji rodziny zastępczej.
Powiat ma obowiązek zapewnić opiekę i wychowanie dzieciom, które są pozbawione opieki rodziców. W tym celu organizuje i prowadzi ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, placówki opiekuńczo-wychowawcze, ponosi koszty utrzymania w nich dzieci oraz tworzy i wdraża programy pomocy dziecku i rodzinie. W ramach opieki nad rodziną i dzieckiem powiat udziela pomocy dla dzieci i młodzieży opuszczających różne placówki socjalne, przyznaje również pomoc pieniężną na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki osobom opuszczającym placówki pomocy społecznej.
Wskazując na powyższe, Starosta Ś. stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. M. o wypłatę zasiłku celowego, jak również nie jest zobowiązany w niniejszej sprawie do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego w placówce, która nie posiada statusu całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej położonej na terenie innego powiatu.
W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz R. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Starostę Ś. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że właściwym do rozpatrzenia wniosku W. M. jest Starosta Ś. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności z wywiadu środowiskowego, dziecko M. C., którego opiekunem prawnym jest wnioskujący o świadczenie W. M., przebywa w Ogólnospołecznej Fundacji Matki i Dziecka "[...]" w R., a wnioskowane świadczenie miało być przeznaczone na opłacenie pobytu dziecka w tej jednostce, tj. pokrycie kosztów utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej – zgodnie z art. 19 pkt 5 ustawy.
Również z treści samego wniosku wynika, że opiekun wnosi o przyznanie środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych małoletniego M. C., przebywającego w Domu Matki i Dziecka "[...]" w R. Wprawdzie nazywa tę pomoc zasiłkiem celowym, jednakże nie wskazuje konkretnego celu na który miałby być przyznany zasiłek, stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazuje jedynie, że przyznane świadczenie służyć ma zaspokojeniu potrzeb dziecka przebywającego w placówce.
Jak podkreślił Burmistrz R., do zadań własnych powiatu należy między innymi pomoc społeczna rozumiana jako wypełnianie zadań o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./). Powiat winien zatem ponosić koszty utrzymania własnych dzieci na terenie innego powiatu. Gmina R., na której terenie znajduje się ośrodek Dom Matki i Dziecka "[...]", w którym znajdują się osoby potrzebujące pomocy z całego kraju, nie jest w stanie podołać potrzebom wynikającym z ich utrzymania.
W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza R., nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. M. o wypłatę zasiłku na zaspokojenie potrzeb bytowych małoletniego M. C., przebywającego w placówce Dom Matki i Dziecka "[...]".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy.
Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku W. M. - opiekuna prawnego małoletniego M. C. z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
Na wstępie należy podkreślić, że wniosek W. M. – ustanowionego na mocy zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] opiekunem prawnym małoletniego M. C. - z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczy przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych małoletniego M. C. Kompetencję organu do wydania decyzji we wskazanym wyżej zakresie określa art. 17 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy wskazuje, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ponieważ art. 101 ust. 1 ustawy nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" osoby ubiegającej się o świadczenie, pojęcie to należy rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest to, w którym koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że od stycznia 2011 r. miejscem zamieszkania małoletniego M. C. jest Dom Matki i Dziecka "[...]" w R., gmina R., gdzie przebywa wraz ze swoją małoletnią matką E. C. Zamieszkuje tam również W. M. - opiekun prawny małoletniego M. C. - który złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego.
Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku W. M. o przyznanie zasiłku celowego jest Burmistrz R. Natomiast odnosząc się do wzajemnych zarzutów Starosty Ś. i Burmistrza R. dotyczących właściwości organu, który ma ponosić koszty związane z opłatą za pobyt dziecka w instytucji pieczy zastępczej bądź placówce opiekuńczo – wychowawczej, to należy stwierdzić, że wykraczają one poza przedmiot niniejszego postępowania. Spory powstałe na tle realizacji zadań własnych nie są sporami w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 202/08; 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OW 37/09; 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OW 26/11).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.