Uzasadnienie
Postanowieniem zawartym w punkcie 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 88/14 Sąd ten zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego R. U. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia podano art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.) Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o zasądzenie od organu kosztów postępowania w kwocie 305,50 zł, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe (opłaty sądowe i wydatki), koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 p.p.s.a. jest zamknięty (wyczerpujący). W tej sytuacji, koszty związane z prowadzeniem korespondencji i sporządzeniem skargi poniesione przez stronę w związku z tym postępowaniem, nie mogły podlegać zasądzeniu czy też zwrotowi na rzecz skarżącego (por. np. postanowienie NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1490/09). W tych okolicznościach Sąd zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego jedynie zwrot kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi w dniu 26 maja 2014 r.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, wnosząc o:
- - zmianę zaskarżonego postanowienia przez zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 305,50 zł zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze inicjującej postępowanie przed WSA w Warszawie;
- - ewentualnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w trybie art. 193 Konstytucji RP w przedmiocie, czy przepisy art. 205 § 1, 2 i 4 p.p.s.a. rozumiane w ten sposób, że skarżącemu niereprezentowanemu przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego nie przysługuje, w razie uwzględnienia skargi, zwrot wydatków niezbędnych do celowego dochodzenia praw innych niż literalnie wymienione w art. 205 § 1 p.p.s.a., podczas gdy skarżącemu, który poniósł identyczne wydatki, lecz był reprezentowany przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego przysługuje, stosownie do art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a., zwrot bliżej nieokreślonych wydatków jednego pełnomocnika – są zgodnie z art. 2, art. 20 i art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP?
- - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania.
Skarżący wskazał, że wątpliwości do co zgodności powyższych przepisów z wymienionymi normami konstytucyjnymi wynikają z tego, że ww. przepisy ustawy, rozumiane w wyżej wskazany sposób:
- - różnicują przysługujący zakres wydatków polegających zwrotowi nie na podstawie kryterium celowości poniesienia wydatku, wymienionego w art. 200 p.p.s.a., lecz na podstawie kryterium nieistotnego z punktu widzenia celowości wydatku, tj. tego, czy strona była reprezentowana przez jeden z ww. podmiotów;
- - prowadzą lub mogą prowadzić do naruszenia konstytucyjnego zakazu dyskryminacji, zróżnicowania zakresu ochrony własności skarżących z uwagi na kryterium irrelewantne i naruszenia przez to normy konstytucyjnej z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a także naruszenia art. 20 Konstytucji RP (w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), przez to, że bez istotnej przyczyny zapewnia nierówne (lepsze) warunki konkurowania adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom podatkowym, dyskryminuje zaś dostawców usług prawnych nimi niebędących – w zakresie usług sporządzania projektów pism procesowych, nieobjętych przymusem korporacyjnym i których świadczenie jest dozwolone każdemu, co – zdaniem skarżącego - prowadzi również do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wymienionej w art. 2 Konstytucji RP.
Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1/ błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie mimo obowiązku) art. 200 p.p.s.a. poprzez uznanie, wbrew jego literalnej treści, że skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tzn. wyłącznie kosztów wymienionych w art. 205 § 1 lub art. 205 § 2 p.p.s.a.;
2/ błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 205 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw zalicza się "wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego" (art. 205 § 2 p.p.s.a.), zaś nie zalicza się identycznych wydatków poniesionych przez samą stronę, co - abstrakcyjnie - jest szczególnie widoczne w przypadku poniesionego przez stronę wydatku na opłatę skarbową od złożenia w Sądzie dokumentu pełnomocnictwa, który to wydatek jest wydatkiem strony, a nie pełnomocnika (jeśli pełnomocnikiem jest współuczestnik postępowania niebędący profesjonalnym pełnomocnikiem) oraz na sporządzenie projektu skargi.
3/ niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie mimo obowiązku) art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 20 i art. 21 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP, w tym również poprzez dokonanie wykładni art. 200 i 205 p.p.s.a. w sposób niezgody z ww. normami konstytucyjnymi;
4/ błędne niezastosowanie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz niezastosowanie prawidłowej wykładni art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. przez analogię – zamiast prawidłowego dokonania wykładni ww. przepisów w sposób analogiczny do wykładni art. 98 § 1 i art. 98 § 3 k.p.c., zawierających analogiczne hipotezy co do zakresu kosztów podlegających zwrotowi, dokonanej przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 2/03 oraz postanowieniu z dnia 24 marca 2011 r., I CZ 109/10, jak też postanowieniu składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r., III CZP 13/02;
- - błędną wykładnię lub niezastosowanie pomimo obowiązku art. 4 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 221 k.c., zamiast prawidłowego zastosowania tych przepisów w sposób wynikający z ich wykładni omówionej w wyroku SA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. VI ACa 977/07; wyroku SA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., VI ACa 1260/06, wyroku SA w Warszawie z dnia 8. stycznia 2008 r., VI ACa 481/07; wyroku SN z dnia 5 listopada 2008 r., III SK 5/08 oraz orzecznictwie krajowym i europejskim, wskazanym w punkcie IV i V zażalenia;
6/ błędną wykładnię lub niezastosowanie mimo obowiązku Dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym, a w szczególności naruszenie art. 14, art. 15 ust. 2 lit. h, art. 16, art. 20 Dyrektywy przez dyskryminację pośrednią osób nienależących do korporacji zawodowej radców prawnych ani do korporacji zawodowej adwokatów (oraz osób niewykonujących zawodu rzecznika patentowego ani doradcy podatkowego), a przez to ograniczenie swobody świadczenia usług na terytorium RP przez tworzenie i utrzymywanie nieuczciwych warunków konkurowania z podmiotami wpisanymi na listę adwokatów lub radców prawnych lub rzeczników patentowych lub doradców podatkowych - przez stworzenie i utrzymywanie takich warunków faktycznych i stosowanie takiej wykładni prawa, która prowadzi do tego, że konsument zamawiający obsługę prawną w związku ze skargą na bezczynność organu administracji u osoby niebędącej adwokatem ani radcą prawnym jest stawiany w rażąco mniej korzystnej sytuacji, niż konsument zamawiający obsługę prawną u adwokata, radcy prawnego, rzecznika podatkowego lub doradcy podatkowego, gdyż zwrot opłaty za sporządzenie projektu skargi (będącej częścią wynagrodzenia adwokata lub radcy prawnego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2005 r., I SA/Lu 611/04) jest zasądzany przez Sąd tylko w wypadku, gdy skarżący jest reprezentowany przed sądem również przez adwokata lub radcę prawnego, a więc od okoliczności irrelewantnej dla treści samej skargi lub jej projektu.
Powyższe narzuca klientom konieczność zamawiania wraz z projektem skargi usługi towarzyszącej i niewymaganej dla skutecznego wniesienia skargi, tj. usługi podpisania projektu skargi przez adwokata/radcę prawnego na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (usługi reprezentacji procesowej) - i to bez względu na to, czy reprezentacja zakończy się na podpisaniu skargi, czy też adwokat lub radca prawny stawi się również przed sądem, pomimo braku prawnego wymogu zastępstwa procesowego, tj. przymusu adwokacko-radcowskiego zarówno przed WSA, jak też przed NSA (gdzie obowiązuje tylko wymóg, by skargę sporządził radca prawny lub adwokat, natomiast tak sporządzoną skargę strona może wnieść samodzielnie i również samodzielnie może reprezentować się przed sądem na rozprawie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie zaś z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 p.p.s.a. jest zamknięty (wyczerpujący). Przepis art. 205 p.p.s.a. powinno się interpretować w ten sposób, że sąd, rozstrzygając o kosztach postępowania, może zasądzić na rzecz strony nie tylko zwrot kosztów wskazanych w tym przepisie, lecz także zwrot innych poniesionych przez stronę kosztów, jeżeli okażą się one niezbędne do celowego dochodzenia praw (por. uchwała SN z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 2/03, OSNC 2003, Nr 12, poz. 161 z aprobującą glosą A. Nowaka, Glosa 2004, Nr 10). Niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uzależniona od konkretnych okoliczności sprawy oraz od jej charakteru.
Sąd zatem, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, powinien rozważyć, czy czynność powodująca koszty była – według stanu na moment jej podjęcia przez stronę – obiektywnie potrzebna do ochrony praw strony i czy poniesione w związku z tą czynnością przez stronę koszty były obiektywnie konieczne, co dotyczy również ich wysokości (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 655-656). W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjmując, że katalog wskazany w art. 205 p.p.s.a. ma charakter zamknięty, takiej oceny nie dokonał, co powoduje, że konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji rozważy, czy wymienione przez skarżącego koszty stanowiły niezbędne koszty postępowania i uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując, które z wymienionych kosztów uwzględnił, a których nie i z jakich przyczyn.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł konieczności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, gdyż nie powziął wątpliwości co do konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.