Postanowienie NSA z 27 marca 2014 r., I OZ 217/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] SA w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3013/13 o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...]

Sprawa

w sprawie ze skargi R. W., G. W. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...]

Skład

Sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3013/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi R. W., G. W. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że pismem z 8 listopada 2013 r. R. W., G. W. i A. N. (dalej skarżące), reprezentowane przez adwokata M. S., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.), utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] 2013 r. nr [...].

W treści skargi skarżące zawarły wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji - Starosty Powiatu [...] z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja Starosty).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że celem Polskich Sieci Elektroenergetycznych SA (dalej PSE) jest postawienie na nieruchomości skarżących słupów i przeprowadzenia napowietrznych linii elektroenergetycznych. Oznacza to, [że] nie będzie możliwym przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, chyba że PSE usunie słupy i linie po upływie 6 miesięcy, co oznacza, że z oczywistych względów cała inwestycja byłaby pozbawiona sensu, a skarżące narażone zostałyby na duże straty.

Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty, zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione argumenty i okoliczności sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Wykonanie decyzji zezwalającej de facto na wybudowanie na nieruchomości skarżących linii elektroenergetycznej może narazić skarżące na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, zwłaszcza w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Starosty i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z [...] 2013 r. (k. 28-30 akt sądowych).

Zażalenie na powyższe rozstrzygniecie wywiódł uczestnik postępowania – Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA w [...] wskazując na naruszenie:

1. art. 227 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm., dalej kpc) w zw. z art. 106 § 5, art. 193 i 197 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że decyzja Starosty nie została jeszcze wykonana;
2. art. 227 kpc w zw. z art. 106 § 5, art. 193 i 197 ppsa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i aprioryczne założenie, że wykonanie decyzji Starosty doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody skarżącym lub spowoduje trudne do odwrócenie skutki;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166, 188 – zdanie ostatnie, art. 193 i 197 ppsa, przez:

• nienależyte uzasadnienie faktyczne postanowienia, polegające na niewskazaniu, jakie fakty WSA uznał, za udowodnione i dowodów, na których się oparł;
• nienależyte uzasadnienie prawne postanowienia, polegające na niedokonaniu wykładni art. 61 § 3 ppsa w odniesieniu do ustalonego przez WSA stanu faktycznego.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 i 197 ppsa wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów powołanych w uzasadnieniu zażalenia na okoliczności tam wskazane. Na podstawie art. 196 ppsa wniósł o wstrzymanie przez WSA wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia niniejszego zażalenia.

W uzasadnieniu jako dowód wskazano pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej WINB) z 8 stycznia 2014 r. skierowane do żalącego się na okoliczność ustalenia, że decyzja Starosty została już wykonana – żalący zajął nieruchomość skarżących dla potrzeb budowy linii, uzyskał decyzję o pozwolenie na budowę linii, wybudował ją, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "zaakceptował, w trybie art. 57 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) przystąpienie do użytkowania linii" (k. 37-42 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w część aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (postanowienia NSA z: 7.2.2014 r. I OZ 66/14; 7.2.2014 r., I OZ 65/14; 19.12.2013 r., II OZ 1189/13; cbosa). Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Na skarżących spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (postanowienie NSA z 8.11.2006 r., II FZ 666/06 cbosa), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Uwagi Sądu I instancji uszło, że w kontrolowanej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty było zdawkowe, a skarżące – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – w ogóle nie wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 3-6 akt sądowych).

Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie z 25.10.2013 r., II OSK 2619/13; 24.9.2013 r., II OSK 2064/13; 22.11.2012 r., II OSK 2628/12; cbosa), na czym skoncentrował się autor skargi.

Z konstrukcji art. 61 § 3 ppsa wprost wynika, że postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji ostatecznej, chociaż nie jest wykluczona możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest powtórnym, merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, a nie jedynie postępowaniem kontrolnym. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, dopiero gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Decyzja organu I instancji jest decyzją wydaną w sprawie i również istnieje możliwość wstrzymania jej wykonania, jednakże źródło udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości stanowi w pierwszej kolejności skarżona decyzja. Dopiero jej wstrzymanie, czyniłoby koniecznym dokonanie analizy konieczności wstrzymania wcześniej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji, tym bardziej, że tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzji Starosty z [...] 2013 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] (bezsporne - k. 11v, 42 akt sądowych). Z wiarygodnego odpisu pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 8 stycznia 2014 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że w wyniku zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 października 2013 r. nr [...], określonego jako: "Budowa linii napowietrznej 220 kV [...], do stacji elektroenergetycznej 400/220/110 kV [...], na terenie działek ew. nr [...]" (k. 42 akt sądowych), doszło do zakończenia postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego (art. 57 ust. 1 i 8 pb). Wskazuje to na wykonanie zaskarżonej decyzji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (postanowienie NSA z: 7.11.2013 r., II OZ 939/12; 25.10.2013 r., II OZ 931/13; 19.9.2013 r., II OZ 760/13; 20.6.2013 r., II OZ 480/13; 13.6.2013 r., II GZ 270/13; 10.5.2013, II FZ 213/13, cbosa).

Zaskarżone postanowienie, wstrzymujące wykonanie decyzji, zostało wydane dnia [...] 2014 r., a zatem w czasie, gdy decyzja ta została już wykonana. W tej sytuacji nie było podstaw do rozpoznawania wniosku o wstrzymanie decyzji Starosty. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa, rozstrzygnięcie sądu nie mogłoby zapobiec ich wystąpieniu, gdyż przed wydaniem tego orzeczenia znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki już by nastąpiły. Skoro postanowienie sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji z art. 61 § 3 ppsa (postanowienie NSA z: 18.9.2013 r., I GZ 380/13; 27.8. 2008 r., II OZ 836/08; 16.4.2004 r., OZ 26/04, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 234, uw. 24).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, art. 61 § 3 w związku z art. 193 i art. 197 § 1 i 2 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty.