Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2021 r., I SA/Wa 2089/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. i P. G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 10 lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 lutego 2020 r., nr 14/2020, a w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. S. i P. G. solidarnie kwotę 2.185 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonej opłaty sądowej i koszty zastępstwa procesowego. Wnioskowany przez skarżących zwrot wydatków z tytułu sporządzenia opinii Stowarzyszenia R. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż obciążenia te nie stanowią, wymienionych w art. 205 p.p.s.a., niezbędnych kosztów postępowania sądowego. Fakt złożenia na etapie postępowania sądowego opinii jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych i dopuszczenia go przez Sąd jako dowód uzupełniający w sprawie, nie zmienia charakteru tego dokumentu, który – choć pochodzi od profesjonalistów w danej dziedzinie – pozostaje dokumentem prywatnym złożonym na poparcie stanowiska strony (por. wyrok NSA z 24 lipca 2020 r., I OSK 2845/19).
Zażalenie na postanowienie zawarte w pkt.
- wyroku z 8 listopada 2021 r., I SA/Wa 2089/20, złożyli skarżący zaskarżając je w części, w jakiej Sąd I instancji nie uwzględnił kosztu sporządzenia opinii Komisji O. [...] Oddziału W. z [...] sierpnia 2021 r. w wysokości 4305,00 zł w kosztach postępowania sądowego podlegających zwrotowi od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego zmianę i zasądzenie od organu dodatkowo kwoty 4305,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuwzględnienie kwoty wydatkowanej na sporządzenie ww. opinii jako kosztu postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw skarżących, podlegającego zwrotowi od organu.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżących z pisma z 2 września 2021 r., powtórzonego na rozprawie w 8 listopada 2021 r., i nie zasądził na rzecz skarżących zwrotu kosztu, który skarżący ponieśli na sporządzenie w sprawie ww. opinii, która potwierdziła wady operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w następstwie czego Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli, że w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2868/17, w której P. G. był także skarżącym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaliczył kwotę wydatkowaną na sporządzenie opinii Komisji O. do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącego i w punkcie 2. wyroku z 7 września 2018 r. zasądził ich zwrot na rzecz skarżącego od organu wskazując, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zweryfikował zarzutów co do operatu zgłoszonych w odwołaniu i nie przeprowadził własnej analizy operatu, koszt opinii należy uznać za koszt niezbędny celem dochodzenia praw skarżącego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na przedłożonej ww. opinii, a wcześniej, co wynika z obiegu korespondencji w sprawie, w tym zobowiązania Sądu I instancji z 27 maja 2021 r. do przedstawienia przez skarżących wniosku do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego, a następnie zobowiązania z 14 lipca 2021 r. do dostarczenia opinii wraz ze stanowiskiem w sprawie, Sąd zezwolił skarżącym na jej złożenie. Jeżeli więc opinia ta byłaby niecelowa w sprawie, Sąd I instancji wniosek skarżących z pisma skarżących z 11 maja 2021 r. ad. punkt 2. powinien pominąć. Skarżący wskazali, że poniesiony wydatek jako ściśle związany z czynnością dotyczącą kontroli legalności zaskarżonego aktu, powinien być uznany za koszt niezbędny do celowego dochodzenia ich praw (por.: M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 200, punkt 6). Do kosztów sądowych, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a. należą także ponoszone przez stronę wydatki (art. 213 w zw. z art. 211 oraz 214 p.p.s.a.), które w art. 213 p.p.s.a. zostały wymienione jedynie w sposób przykładowy. Skoro więc wydatek skarżących na koszty sporządzenia ww. opinii służył celowemu dochodzeniu praw skarżących, to powinien zostać zaliczony do niezbędnych kosztów postępowania, podlegających zwrotowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zgodnie natomiast z art. 211, art. 212 § 1 i art. 213 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe, czyli wpis i opłatę kancelaryjną oraz zwrot wydatków (do których zalicza się w szczególności: należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach). Prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem sądowym przysługuje tylko w zakresie wskazanym w p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarżący domagają się zasądzenia od Kolegium dodatkowo kwoty 4.305,00 zł (oprócz zasądzonej solidarnie na ich rzecz kwoty 2.185 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) obejmującej zwrot kosztów sporządzenia przez Komisję O. [...] Oddział W. opinii z [...] sierpnia 2021 r. o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pn. "Operat szacunkowy ul. P., W., dzielnica W., dz. ew. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] powstałe w wyniku podziału dz.ew. [...] obręb [...]".
W tym miejscu wskazać jednak należy, że ww. opinia stowarzyszenia rzeczoznawców sporządzona na zlecenie skarżących stanowi prywatną ekspertyzę na poparcie – z uwzględnieniem wiadomości specjalnych – stanowiska strony. Jeżeli bowiem strona dołącza do pisma procesowego ekspertyzę pozasądową i powołuje się na zawarte w niej twierdzenia i wnioski, ekspertyzę tę należy traktować jako część argumentacji faktycznej i prawnej przytaczanej przez stronę. Jeżeli strona składa taką ekspertyzę z intencją uznania jej przez sąd za dowód w sprawie, istnieją podstawy do przypisania jej znaczenia dowodu z dokumentu prywatnego (wyrok SN z 19 grudnia 2012 r., II CNP 41/12), co też w niniejszej sprawie uczynił Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku 8 listopada 2021 r., I SA/Wa 2089/20, Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że skarżący nie przedstawili kontroperatu oraz wyjaśnił, że "ocena prawidłowości sporządzenia operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie stanowi kolejnego operatu szacunkowego, a więc formy opinii danego rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n.), albowiem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 103/07, postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny. W związku z tym, skoro przedłożona przez skarżących ocena nie stanowiła opinii biegłego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z tego dokumentu. Był on bowiem niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z prawidłowością oceny operatu, który stał się podstawą do określenia wysokości opłaty adiacenckiej i nie powodował nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".
Koszty sporządzenia ww. opinii stanowią zatem koszty sporządzenia dokumentu prywatnego, a w świetle przytoczonych wyżej przepisów art. 200, art. 205 § 2, art. 211, art. 212 § 1 oraz 213 p.p.s.a. brak jest podstaw do uznania, że są to koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw w rozumieniu tych przepisów. Nie negując stanowiska, że art. 205 i art. 213 nie zawierają zamkniętego katalogu wydatków, stwierdzić należy, że koszty sporządzenia dowodu przez stronę nie mają charakteru wydatków, o jakich mowa w tych przepisach. Zgodnie z art. 214 § 1 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych zobowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo powodujące wydatki. Złożony dowód w postaci opinii nie generował jednak w postępowaniu żadnych wydatków, w związku z czym sąd nie miał podstaw do określania ich wysokości. Nie miał też podstaw do zobowiązywania strony przeciwnej do zwrotu skarżącym kosztów poniesionych poza procesem na sporządzenie dokumentu, którym strona posłużyła się w sądzie. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Taka regulacja dotyczy zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlega legalność aktu organu administracji wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania. Sąd co do zasady orzeka na podstawie akt sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego, za wyjątkiem uzupełniającego postępowania z dokumentu. Prawem strony było taki dokument złożyć i dowodzić za jego pomocą swoich racji, jego złożenie nie było jednak warunkiem wszczęcia postępowania sądowego, nie było też warunkiem dokonania kontroli zaskarżonej decyzji. Koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw związane są z realizacją praw procesowych strony, a zatem z zainicjowaniem i uczestniczeniem w postępowaniu (również z pomocą pełnomocnika) oraz dokonywaniem przez sąd czynności procesowych. Koszty te nie obejmują natomiast wydatków ponoszonych przez strony poza postępowaniem sądowym, w tym na sporządzenie dokumentu prywatnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesione w sprawie zażalenie nie miało usprawiedliwionych podstaw, a Sąd I instancji zasadnie zasądził od Kolegium na rzecz skarżących solidarnie kwotę 2.185 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może być on uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.