Uzasadnienie
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Zakład [...] W. z siedzibą w W. na indywidualną interpretację Prezydenta Wrocławia w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:
Skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wskazując, że sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, dalej: u.w.l.). Wytwórcami odpadów w zarządzanych nieruchomościach są wyłącznie właściciele lokali, stanowiących odrębną własność. Zadała pytanie, czy zarządca jest podatnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: O.p.), to jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej: u.u.c.) oraz – w razie uzyskania odpowiedzi twierdzącej - w jaki sposób ma obliczyć opłaty w odniesieniu do poszczególnych lokali i jak skonstruować system poboru tych opłat od lokatorów – zajmując stanowisko, że zarządca nieruchomości nie jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Prezydent Wrocławia w indywidualnej interpretacji z dnia 20 czerwca 2014 r. uznał stanowisko skarżącej za nieprawidłowe, wskazując, że na mocy art. 2 ust. 3 u.u.c. w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, obowiązkami właściciela nieruchomości zostały obciążone osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną lub właściciele lokali, jeżeli zarząd nie został ustanowiony; zarządca jest więc podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6h u.u.c. przez określenie zarządcy częścią wspólną nieruchomości, wykonującego zarząd, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, naruszenie art. 14c § 2 O.p. przez nieodniesienie się do zawartego we wniosku pytania o sposób obliczania opłat związanych z poszczególnymi lokalami oraz o konstrukcję systemu poboru od lokatorów kwot odpowiadających opłatom należnym za poszczególne lokale oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2014 r. (I SA/Wr 2256/13), zgodnie z którymi organ interpretacyjny miał wydać interpretację korzystną dla skarżącej, udzielając przy tym odpowiedzi na wszystkie zadane we wniosku pytania.
Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że powodem uwzględnienia skargi przez Sąd przy pierwszym rozpoznaniu sprawy było wykroczenie przez organ interpretacyjny poza granice sprawy i wypowiedzenie się o statusie zainteresowanego jako płatnika, a nie podatnika, czego dotyczył wniosek. Uchylając interpretację wyłącznie z przyczyn procesowych, Sąd nie związał więc organu interpretacyjnego oceną prawną, dotyczącą wykładni prawa materialnego, toteż zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 14c § 2 O.p. przez nieudzielanie odpowiedzi na drugie pytanie interpretacyjne, bowiem w tym zakresie organ interpretacyjny wydał postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, toteż postępowanie w tej sprawie toczy się odrębnie. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (K 17/12) i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. 2008/98/WE Sąd wskazał, że prawidłowa jest wykładnia art. 6h u.c.c., przedstawiona przez organ interpretacyjny.
Skoro bowiem art. 2 ust. 3 u.u.c. przewiduje, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, osoby te są podatnikami opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w rozumieniu art. 8 § 1 O.p., jako że odpady odbierane są z budynku, a nie z poszczególnych lokali.
W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.c.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r.) w związku z art. 18 u.w.l., przez błędne przyjęcie, że skarżąca jest podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do nieruchomości lokalowych, w miejsce właścicieli tych nieruchomości;
- 2. art. 2 ust. 3 u.u.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015 r.) w związku z art. 18 i art. 33, w związku z art. 21 ust. 1 u.w.l., przez przyjęcie, że przepisy te stanowią dla skarżącej podstawę do podejmowania czynności prawnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, ze skutkiem dla właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową;
- 3. art. 217 Konstytucji RP przez dokonanie niedopuszczalnej w przypadku regulacji o charakterze podatkowym wykładni rozszerzającej art. 2 ust. 3 u.u.c. i przyjęcie, że obowiązek podatkowy w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do nieruchomości lokalowych może spoczywać na osobie sprawującej zarząd nieruchomością wspólną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej i oceny jej zarzutów należy przypomnieć, że art. 2 ust. 3 u.c.c. stanowi, iż w przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l. oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Przepis odróżnia zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości, od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku obowiązki właściciela nieruchomości nałożone są na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.c.c. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu u.w.l.
Na gruncie prawa podatkowego przyjmuje się dyrektywę prymatu wykładni językowej (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11, a także postanowienie z dnia 8 kwietnia 2013 r., II FPS 7/12). Przemawia za tym wzgląd na ochronę podatnika – tak, aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu do tego, że nałożone na niego przez ustawodawcę ciężary i świadczenia publiczne nie zostaną ukształtowane na jego niekorzyść w oparciu o funkcjonalne czy celowościowe dyrektywy interpretacji prawa.
W świetle zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej implikacją klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady, zgodnie z którą, obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych jest ograniczony nakazem absolutnej wyłączności ustawy (art. 84 i art. 217 Konstytucji RP), nie jest dopuszczalne wymaganie od podatnika ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, które nie wynikają wprost z wypowiedzi ustawodawcy, lecz zostały ukształtowane przez organy stosujące prawo na skutek metod wykładni pozajęzykowej. Nie jest zatem dopuszczalne, aby przepisy określające ciężary lub świadczenia publiczne były w praktyce organów podatkowych czy sądów interpretowane w sposób rozszerzający, przy wykorzystaniu pozajęzykowych metod wykładni prawa.
Trzeba też przypomnieć, że wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (K 17/12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata ustanowiona w art. 6h u.c.c., do której odnoszą się art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a u.c.c., jest daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Art. 6h i 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.c. są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji, a z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w wypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l. lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem podstaw do kwestionowania przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni art. 2 ust. 3 u.c.c. Osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną są podmiotami zobowiązanymi do uiszczania opłaty na mocy art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h u.c.c., a skoro art. 2 ust 3 u.c.c. zrównuje sytuację prawną dwóch kategorii podmiotów: właścicieli i osób sprawujących zarząd nieruchomości wspólnej, to tym samym grupy te obciążają te same prawa i obowiązki. Odnosząc się do obaw skarżącej co do niemożności uzyskania przez nią informacji niezbędnych do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i weryfikacji danych podanych przez właścicieli lokali, należy odwołać się do regulacji zawartych w u.w.l. Zgodnie z art. 18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej.
Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami. Zgodnie z art. 14 pkt 2 u.w.l. na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się między innymi opłaty publicznoprawne, o ile nie są pokrywane przez właścicieli poszczególnych lokali, zaś art. 13 ust. 1 u.w.l. nakazuje właścicielowi lokalu uczestniczenie w kosztach zarządu, które to koszty mogą być dochodzone na drodze sądowej. Wskazane przepisy konstytuują uprawnienie podmiotów, sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, do skutecznego domagania się udzielenia informacji, stanowiących o podstawie naliczenia opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Trzeba też dodać, że zarządca ustanowiony na podstawie art. 18 u.w.l. w zakresie zebrania danych niezbędnych do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wytworzonymi przez właścicieli lokali tworzących daną wspólnotę mieszkaniową i uiszczenia zadeklarowanej opłaty, występuje jedynie w charakterze pośrednika pomiędzy odbiorcą odpadów – stosownym organem a producentem odpadów - właścicielami lokali.
Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.c.c. w związku z art. 18 oraz art. 33 w związku z art. 21 ust. 1 u.w.l., ponieważ przyjęcie, że skarżąca jako zarządca nieruchomości wielolokalowych jest podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, znajduje oparcie w tych przepisach; przepisy te stanowią także dla skarżącej podstawę do podejmowania czynności prawnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, ze skutkiem dla właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. O tym, że taka wykładnia art. 2 ust. 3 u.c.c. nie narusza art. 217 Konstytucji RP, najlepiej świadczy przytoczony wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Prezydenta Wrocławia kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.