Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 166/19 oddalił skargę N. G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2018 r. nr [...]w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili [...] marca 2018 r. kontrolę pasa drogowego ul. B. w rej. ul. W. w W.. Kontrola wykazała, że w pasie drogowym została umieszczona reklama o treści "Do sprzedaży..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 30 kwietnia 2018 r. decyzję, nałożył na N. G. Sp. z o.o. w Warszawie karę pieniężną w wysokości 3518,70 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rej. ul. W. w W. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Do sprzedaży" w dniach od 28 lutego do 29 marca 2018 r. - bez zezwolenia w zarządcy drogi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO), po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę odwołanie, decyzją z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadne są zarzuty skarżącej odnośnie do błędów w ustaleniu stanu faktycznego i wadliwego ustalenia, że to N. G. sp. z o.o. dokonała nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne, a zebrane w jego trakcie materiały w sposób szczegółowy i pełny wyjaśniają powody, jakie legły u podstaw uznania, że skarżącą ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi i organy prawidłowo uznały ją za stronę.
Sąd stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została posadowiona. Wobec tego, w ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że reklama o treści "Do sprzedaży" dotyczy właśnie skarżącej Spółki. Sąd podkreślił, że co prawda na organie administracji spoczywa ciężar zebrania i rozpatrzenia dowodów, jednak nie oznacza to, że strona postępowania nie powinna współdziałać z organem w wyjaśnieniu zwłaszcza korzystnych dla niej okoliczności faktycznych.
W ocenie WSA, zarzuty sprowadzające się do tezy o braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony nie zostały w jakikolwiek sposób wykazane, zaś prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na okoliczność zajęcia pasa drogowego we wskazanej lokalizacji przez skarżącą.
N. G. sp. z o.o. zaskarżyła wspomniany wyrok w całości i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.),wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci załączonych: a) odpisu KRS skarżącej Spółki, b) wydruku z CEIDG działalności gospodarczej, oraz, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
"a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 107 § 3 k.p,a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo, że rozpatrzeniu całego materiału dowodowego skutkujące nieustaleniem podmiotu, będącego właścicielem reklamy i wbrew zasadzie praworządności i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przenoszenia ciężaru dowodowego na Skarżącego, pomimo że spółka nie ma nic wspólnego z posadowieniem reklamy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,"
- b) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm., dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów, polegających na przyjęciu za udowodniony fakt istnienia po stronie Skarżącej kasacyjnie podmiotowości prawnej w prowadzonym postępowaniu i przypisania Skarżącej kasacyjnie odpowiedzialności za posadowienie reklamy w części w pasie drogowym jedynie z uwagi na zbieżność firmy w rozumieniu art. 43 k.c.,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a, art. 10 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie poprzez skierowanie decyzji wobec podmiotu, którego interesu prawnego ani obowiązku nie dotyczy postępowanie, a zatem niebędącego stroną w sprawie, co zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy w rzeczywistości do zajęcia pasa drogowego nie doszło, bowiem reklama była posadowiona w całości na nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym,
- - co w okolicznościach sprawy doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego wniosku, iż należy podtrzymać decyzję organu drugiej instancji i oddalić skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia prawa procesowego, a w dalszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów jest uwarunkowane tym, że ocena zastosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Podstawę materialnoprawną wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Norma wynikająca z tego przepisu ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powołany przepis prawa materialnego wyznacza ramy postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poczynienia ustaleń faktycznych odnośnie do: 1) istnienia reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 1 lit. a) i c) petitum skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii ustalenia podmiotu będącego właścicielem reklamy i skierowaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi do niewłaściwego adresata – skarżącej, która jak twierdzi "(...) nie ma nic wspólnego z posadowieniem reklamy (...)".
Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadą praworządności (autor skargi kasacyjnej błędnie podał, że wynika ona z art. 7 k.p.a.) oraz zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.).
Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ocenił postępowanie prowadzone przez organ i słusznie stwierdził, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy nie naruszają prawa.
Jak już wspomniano zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p., zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Wbrew zarzutom skarżącej, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności przeprowadziły niezbędne dowody dla ustalenia: posadowienia reklamy w pasie drogowym, podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, okresu zajmowania przez reklamę pasa drogowego oraz powierzchni reklamy. Należy zaznaczyć, że skarżąca niesłusznie zarzuca, że postępowanie dowodowe ograniczało się do wykonania zdjęć reklamy.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że ustalenia organów w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy zostały poczynione na podstawie następujących dowodów: dokumentacji fotograficznej, informacji zawartych na mapie zajęcia pasa drogowego, sprawozdaniu technicznym oraz pomiarach dokonanych przez uprawnionego geodetę, protokole z kontroli pasa drogowego, karty kontroli zajęcia pasa drogowego ul. Białołęckiej w rejonie ul. Warzelniczej. Z wymienionych dowodów w sposób niewątpliwy wynika zarówno posadowienie reklamy częściowo w pasie drogowym, okres zajmowania przez reklamę pasa drogowego jak i powierzchnia reklamy. Ustalenia te nie zostały podważone przez skarżącą ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykazanie za pomocą tych, ocenionych łącznie dowodów kolizji reklamy z wyznaczonym pasem drogowym jest wystarczające. W okolicznościach tej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu opartym na definicji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.p.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że WSA błędnie zaakceptował stanowisko organów, że za podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego może być uznany podmiot, który nie był odpowiedzialny za posadowienie reklamy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to nie jest trafne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15).
W konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. W konsekwencji uzasadnione jest przyjęcie, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie przyjęto, że reklama dotyczy skarżącej, a w związku z tym należało jej przypisać odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi przez reklamę o treści "Do sprzedaży N. G. N. [...], [...]". Treść reklamy nawiązywała więc do działalności podmiotu, prowadzącego działalność w zakresie obrotu nieruchomościami. Wobec tego, wbrew sugestiom skarżącej podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi nie mógł być przedsiębiorca prowadzący działalność pod firmą N. G. D. K.. Jak bowiem wynika z przedstawionego przez pełnomocnika skarżącej wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEDIG), przedsiębiorca ten jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej wskazał R. ul. B, zaś przeważającą działalność prowadzi on w zakresie "Pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania" (kod PKD 70.22.).
W związku z informacjami zawartymi w CEDIG nie sposób uznać, że reklama dotycząca sprzedaży nieruchomości mogła dotyczyć tego przedsiębiorcy. O braku związku skarżącej z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym nie świadczy także to, że jak podano w skardze kasacyjnej, skarżąca od ponad 5 lat nie prowadzi działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że z odpisu z KRS skarżącej nie wynika, by zawiesiła ona działalność, zaś przedstawione dokumenty księgowe obrazują stan finansowy Spółki, natomiast nie dowodzą, że nie prowadzi ona działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została bowiem ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu.
Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy procedury cywilnej są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.
Wobec uznania za nieusprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postepowania, za chybiony i niemogący wywołać zamierzonego skutku należy uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Omawiany zarzut bazuje na założeniu, że w sprawie doszło do naruszeń procesowych, co spowodowało wadliwe zastosowanie przepisów materialnych. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje bowiem w przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych.
Zauważyć zatem należy, że zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji istotne w sprawie ustalenia faktyczne stanowiące podstawę do zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. nie zostały skutecznie podważone. Mając na uwadze, że zarzuty procesowe okazały się chybione, niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.