Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1144/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1245/16, po rozpoznaniu skargi [A.] sp. z o.o. w Ł., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2015 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 19 sierpnia 2015 r. w Bydgoszczy na drodze krajowej nr 5 (o dopuszczalnym nacisku osi do 11,5 t) przeprowadzono kontrolę pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Krone o nr rej. [...], którym wykonywano przejazd drogowy z ładunkiem niepodzielnym w postaci maszyny budowlanej (koparka gąsienicowa marki Caterpillar model 325D) na trasie Komorniki – Gdańsk. Załadowcą towaru była [A.] sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, Spółka).

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że:

1. - nacisk na potrójnej osi nienapędowej wynosi 25,2 t, co po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t, stanowi przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś o 1,2 t (o 5%),
2. - masa całkowita wynosi 47,5 t, co po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych w górę do 0,1 t, stanowi przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) o 7,5 t (o18,75%),
3. - wysokość pojazdu z ładunkiem wynosi 4,17 m, co po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 1%, stanowi przekroczenie dopuszczalnej wysokości o 0,17 m (o 4,2%),
4. - długość pojazdu wynosi 16,83 m, co po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 1%, stanowi przekroczenie dopuszczalnej długości pojazdu o 0,33 m (o 2%),
5. - szerokość pojazdu wynosi 3,37 m, co po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 1%, stanowi przekroczenie dopuszczalnej wartości o 0,82 m (pr o 32%).

W toku kontroli w charakterze świadka przesłuchano kierowcę kontrolowanego pojazdu.

Wobec stwierdzonych naruszeń decyzją z [...] października 2015 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej cyt. jako: p.r.d.).

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ odwoławczy, Główny Inspektor) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w podstawie prawnej wskazując art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64 d, art. 140aa ust. 1 i 3-4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia na Spółkę – załadowcę kary pieniężnej. Przedmiotem przewozu był ładunek niepodzielny, tj. maszyna budowlana, której waga i wymiary powinny być znane załadowcy już na etapie załadunku, za który odpowiedzialna była Spółka. Jak wynika z wyjaśnień kierowcy złożonych podczas kontroli, załadowca nie zweryfikował dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a wartość w zakresie masy ładunku została w dokumencie przewozowym zaniżona względem informacji znajdującej się na tabliczce znamionowej przewożonej maszyny budowlanej.

Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzono przekroczenie nacisku osi wielokrotnych, tj. potrójnej osi nienapędowej naczepy, jak również przekroczenie masy całkowitej kontrolowanego pojazdu aż o 7,5 tony.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik Spółki wniósł skargę, w której domagał się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji, umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Głównego Inspektora wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.) i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. poz. 1061; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 6 września 2012 r.) wynika, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. Z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej, niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, która prowadziłaby do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych i wobec tego co do tego rodzaju osi znajdują one właściwe zastosowanie.

Zdaniem WSA w Warszawie wartości te winny być uregulowane odmiennie w zależności od rodzaju osi, o czym dobitnie świadczą poprzednio obowiązujące regulacje – w stanie prawnym obowiązującym przed 19 października 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321).

W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, albowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 951 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury), jak czyni to organ administracji.

Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie stanowią "przepisów o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d.", lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi. Przepisy tego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie – czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej.

Sąd wskazał, że o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje to, czy jego parametry odpowiadają wartościom przewidzianym dla danej drogi, a nie to czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co wynika z przepisów o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.).

Zdaniem sądu pierwszej instancji, za przeoczenie ustawodawcy w zakresie uregulowania odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem po drodze publicznej w zakresie nacisków pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych tego pojazdu na drogę nie można obciążać kontrolowanych podmiotów przez rozszerzenie obecnie przewidzianego zakresu ich odpowiedzialności.

WSA w Warszawie wskazał, że organ nie dostrzegł powyższych kwestii i działając z naruszeniem art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. nałożył na skarżącą karę pieniężną w zakresie nacisku osi wielokrotnej (podwójnej) za przekroczenie nieprzewidzianych dla dróg publicznych wartości tych nacisków, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, z uwagi na to, że kierowca dysponował zezwoleniem kategorii VI, sąd nakazał organowi ponownie ocenić, czy kontrolowany przejazd zespołem pojazdów można zakwalifikować jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 3 u.d.p., a także w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez sąd, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, brak jest przepisów regulujących dopuszczalne wartości nacisków osi wielokrotnych i pojedynczych osi nienapędowych pojazdów oraz przyjęcie, że pojazdem nienormatywnym nie jest pojazd, którego naciski osi są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach p.r.d. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i w konsekwencji powyższego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia w takim przypadku podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:
3. - przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy p.r.d. i rozporządzeń wykonawczych do niej, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,
4. - przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, ale również pojazd, którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d., a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych i pojedynczych osi nienapędowych określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste;
5. 2) naruszenie lp. 1-7 załącznika nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że poszczególne zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym odnoszą się tylko do wartości pojedynczych osi napędowych, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że odnoszą się one do nacisków osi obowiązujących na drogach o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącej odpowiednio 8 t, 10 t i 11,5 t, a więc nie tylko do nacisków pojedynczych osi napędowych, ale wszystkich nacisków osi obowiązujących na konkretnej drodze, w tym dopuszczalnych wartości osi pojedynczych nienapędowych i osi wielokrotnych, a które to zostały uregulowane w "przepisach o drogach publicznych", do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury; i w konsekwencji powyższego
6. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w wyniku poddania w wątpliwość ustalenia, że w przedmiotowym przypadku zezwolenie kategorii VI było niewystarczające do przejazdu kontrolowanym pojazdem nienormatywnym, podczas gdy w trakcie kontroli stwierdzono, że nacisk potrójnej osi pojazdu przekraczał wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, a więc spełniał warunki z zezwolenia kategorii VII.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego jest jedynie konsekwencją zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż oparty jest on na twierdzeniu, że w rozpoznanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonując zaskarżonym wyrokiem wadliwej wykładni prawa materialnego, niezasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje, kwestionując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Dlatego w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy regulujące dopuszczalne wartości nacisków osi wielokrotnych i pojedynczych osi nienapędowych pojazdów, a więc sporna jest w istocie wykładnia zwrotu "przepisy o drogach publicznych". W ocenie sądu pierwszej instancji skoro ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1-3), nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), to znaczy, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się bowiem w wydanym na podstawie p.r.d. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia), a według stanowiska sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Brak zaś jest podstaw, by z treści art. 2 ust. 35a p.r.d. wnioskować, iż nakazuje on uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych.

Należy zauważyć, że zagadnienie to było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt: II GSK 2489/16, II GSK 2337/16 i II GSK 2756/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażone tam poglądy.

Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie "przepisach ustawy o drogach publicznych". Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 2013/18).

Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 3470/16).

Należy również zauważyć, że do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do p.r.d. Dotyczy to również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust.

1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ – str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym.

Posługując się zatem kryterium merytorycznym – a nie formalnym – należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych (zob. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 2932/16).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu.

Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, a tym samym zachowują sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Należy też zauważyć, że kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE. W art. 1 ust. 2 przewiduje ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., o sygn. akt II GSK 2337/16).

W świetle przytoczonego art. 1 ust. 2 tej dyrektywy nie może zostać zaakceptowana zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie pojęcia pojazdu nienormatywnego.

Wobec powyższego za zasadne NSA uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, wobec przesądzenia przez NSA, że sąd pierwszej instancji wadliwie wyłożył przepisy prawa materialnego, usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), który ma jedynie charakter wynikowy wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego. Trafnie bowiem zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, że sąd pierwszej instancji wadliwie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskutek błędnego zrozumienia będących podstawą zaskarżonej decyzji przepisów art. 2 ust. 35a p.r.d. w związku z art. 64 ust. 2 i w zw. z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. w zw. z załącznikiem nr 1 do p.r.d. oraz art. 41 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sądowi sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać skargę, biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej wykładnię prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 3825 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, a który sporządził i wniósł skargę kasacyjną (3600 zł) oraz uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (225 zł).