Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1–3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), nałożył na K.B. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.
W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że wymierzona kara pieniężna jest sankcją za wykonywanie przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII. Organ wskazał, że [...] października 2015 r. w miejscowości Ludzisko na drodze powiatowej nr 2558C (droga o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t) zatrzymano do kontroli pojazd członowy, składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Daf o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Ovibos o nr rej. [...], będący w dyspozycji przedsiębiorcy K.B.. Pojazdem kierował B.L., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem buraków cukrowych (ładunek podzielny, sypki). Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej, gdyż nacisk ten wyniósł 10,7 t (przy uwzględnieniu 2% błędu pomiarowego) – przekroczenie o 2,7 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 33,75%) oraz przekroczona została masa całkowita pojazdu członowego – 41 t (po odjęciu błędu w wysokości 2%), przekroczenie o 1 t (2,5% dopuszczalnej wartości).
Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów. Organ zaznaczył, że wielkość przekroczenia wymagała od przewoźnika posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych, którego podczas kontroli nie było w pojeździe.
K.B. wniósł odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 305), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji podzielił stanowisko, że stwierdzone podczas kontroli przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego i przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej należało zakwalifikować jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII i wymierzyć karę pieniężną z tego tytułu w wysokości 15 000 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku do ważenia pojazdów z dnia [...] maja 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych: [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności odpowiednio do dnia [...] lutego 2017 r. i [...] kwietnia 2016 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy pojazdu przed dokonaniem pomiarów. Zdaniem organu odwoławczego, w takiej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania wyników ważenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaznaczył, iż droga powiatowa, na której doszło do zatrzymania, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W tym względzie organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2015 r. poz. 802).
GITD wskazał, że kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczania towaru, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Z kolei strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
K.B. wniósł skargę na tę decyzję, zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 68, art. 107 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, bowiem podczas kontroli użyto wag SAW 10C/II, które przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, natomiast nie można nimi sumować wyników pomiaru wszystkich osi, a mimo to sumowano wyniki ważenia poszczególnych osi. Podnosił, że wagi te są przeznaczone do ważenia pojazdów o liczbie osi nieprzekraczającej trzech, zaś kontrolowany pojazd posiadał pięć osi.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Odwołując się do art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 140aa ust. 1, art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. Sąd I instancji stwierdził, iż w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny i brak jest wymaganego zezwolenia, organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną na podmiot wykonujący przejazd. Wysokość kary została określona w art. 140ab ust. 1 p.r.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania wymaganego prawem zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Sąd I instancji podkreślił, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku do ważenia pojazdów z dnia [...] maja 2015 r. Użyte do pomiarów wagi w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności odpowiednio do dnia [...] lutego 2017 r. i [...] kwietnia 2016 r.
Sąd I instancji podkreślił, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej, używając wyłącznie urządzeń o ważnej legalizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywodził, że wagi typu SAW 10C/II mogą pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych. Ponadto, istnieje możliwość przeprowadzenia procesu ważenia na co najmniej dwa sposoby: 1) jednoczesne ważenie wszystkich osi pojazdu, pod warunkiem, że wagi znajdują się jednocześnie pod wszystkimi kołami (i pod wszystkimi osiami);
2) ważenie etapami, w zależności od liczby osi pojazdu. W przypadku ważenia każdej osi z osobna, wyniki pomiarów poszczególnych osi są sumowane, w wyniku czego otrzymuje się naciski na osiach wielokrotnych oraz masę całkowitą pojazdu. Istnieje także możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru obciążenia koła o tej samej konstrukcji, przy wykorzystaniu jednego interfejsu oraz przewodu w celu stworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi. Waga do pomiaru obciążenia koła połączona przy pomocy kolorowego przewodu automatycznie wyświetla wartość obciążenia osi poprzedzoną literą "A", a podziałka na wyświetlaczu automatycznie się podwoi z 50 do 100 kg i w takim przypadku nie jest wymagany dodatkowy proces homologacji do pomiaru obciążenia osi. Istnieje również możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru osi, co nie wyklucza możliwości wyznaczenia pomiaru osi za pomocą dwóch wag bez zastosowania interfejsu.
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. Nr 4, poz.
23) Sąd I instancji wskazał, że wagi nieautomatyczne typu SAW 10C/II umożliwiają ustalenie zarówno dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również służą do pomiaru nacisku osi. Ze świadectwa legalizacji ww. wag wynika, że są one zgodne z wymaganiami dyrektywy WE nr 90/384/EWG, wdrożonej do systemu prawa polskiego ww. rozporządzeniem w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności.
Zatem wagami zastosowanymi podczas kontroli organ I instancji mógł się posłużyć. Także instrukcja obsługi wag użytych do kontroli dopuszcza sumowanie nacisków osi przy użyciu konfiguracji dwóch wag przy ważeniu różnego typu pojazdów, w tym z osiami wielokrotnymi (pkt 2.5 instrukcji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł też, że po drodze powiatowej nr 2558C, na której dokonano zatrzymania zespołu pojazdów, mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2015 r. poz. 802).
Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazał też, że art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od Państw rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnych norm jest odpowiedzialnością za skutek i ma charakter obiektywny, zaś organ nie ma możliwości miarkowania wysokości kary.
Sąd I instancji wywodził, że na przewoźniku spoczywa obowiązek dochowania należytej staranności, by ładunek nie stwarzał zagrożenia na drodze, oraz by nie przekraczał dopuszczalnych norm. Ładunek buraków cukrowych (ładunek podzielny) wymagał od strony skarżącej posiadania zezwolenia kategorii VII.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że przewoźnik zajmujący się w sposób profesjonalny przewozem drogowym jest obowiązany znać obowiązujące regulacje, by w trakcie realizacji przewozów nie dochodziło do naruszeń dopuszczalnych norm. Podmiot wykonujący przejazd, wiedząc, jaki ładunek przewozi, powinien podjąć stosowne czynności, celem takiego załadunku, aby pojazd po wykonaniu czynności załadunkowych był normatywny. Natomiast sposób doboru określonych środków (stworzenia własnych procedur załadunku, ważenie pojazdu po załadunku, szczegółowa organizacja pracy, zabezpieczenie ładunku przed przemieszczaniem się w trakcie jazdy, ustalenie trasy przejazdu jest kwestią indywidualną podmiotu wykonującego tenże przejazd.
W ocenie Sądu I instancji okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, by skarżący dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
Sąd I instancji podkreślił, że strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy i zwalniałyby ją z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. W konsekwencji nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 68, art. 107 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł K.B. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi i instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
przepisów postępowania tzn. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy administracji art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za obiektywny i miarodajny pomiar nacisków osi kontrolowanego, pięcioosiowego pojazdu członowego dwoma niepołączonymi wagami typu SA W 10C/II, wbrew instrukcji producenta oraz wskroś postanowieniom zawartym w dokumentach decydujących o ich dopuszczeniu metrologicznym, które to uznanie skutkowało utrzymaniem w mocy skarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której wymagała ona wyeliminowania z obrotu prawnego jako wydana z naruszeniem przywołanych tu norm proceduralnych, mającym wpływ na wynik sprawy;
przepisu materialnego tzn. art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Skarżący kasacyjnie kwestionując prawidłowość pomiarów nacisków osi kontrolowanego, pięcioosiowego pojazdu członowego dwoma niepołączonymi wagami typu SA W 10C/II kwestionował też prawidłowość pomiaru masy całkowitej skontrolowanego pojazdu bowiem do jej ustalenia doszło w wyniku zsumowania wyniku pomiarów uzyskanych na kolejnych osiach pojazdu. Podnosił m.in., że wystarczyło średnie zawyżenie wyniku pomiaru o zaledwie 200 kg na każdej osi z wchodzących w skład pojazdu, aby uzyskać przekroczenie kwalifikujące przedmiotowy pojazd do nienormatywnych.
Główny inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosił natomiast o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z określoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występują wskazane w powołanym przepisie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając odpowiednio argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OPS 9/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i mając na względzie zasadę pierwszeństwa stosowania prawa Unii Europejskiej oraz moc wiążącą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyraża jednak pogląd, że w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim uwzględnić wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, mimo braku stosownych zarzutów odnośnie do naruszenia przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996.235.59).
Zdaniem składu orzekającego trafne jest stanowisko, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem unijnym zobligowany jest przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględnić regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 465/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie bez znaczenia dla przyjęcia takiego stanu rzeczy jest też regulacja art. 185a § 3 p.p.s.a. – przewidująca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.
Wobec powyższego podnieść należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. C-127/17, orzekł: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".
Wyrok ten został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym.
Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. II GSK 412/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony tam pogląd, że skoro z wyroku w sprawie C-127/17 jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, to – w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia – wyrok dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.
Zgodnie z motywem 11. powołanej dyrektywy "W ramach wprowadzania w życie rynku wewnętrznego zakres zastosowania niniejszej dyrektywy należy rozszerzyć na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy to parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym, w szczególności maksymalnie dopuszczalnej długości i szerokości pojazdów oraz zespołów pojazdów, które przeznaczone są do przewozu rzeczy".
Wprawdzie według motywu 12. dyrektywy "W odniesieniu do innych parametrów pojazdów Państwa Członkowskie mogą dopuścić do przyjęcia na swoim terytorium innych wartości niż określone w niniejszej dyrektywie jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym". Uznać należy jednak, że użyte w przepisie określenie "inne wartości" to te wartości, które nie określają warunków konkurencji – w rozumieniu motywu 11.
Przyjąć zatem należy istnienie wspólnych cech, zbieżność wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.
Ponadto, art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy stanowi, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:
- – w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,
- – w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;
pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I".
Znaczy to, że różne są kryteria stanowiące – po ich spełnieniu – warunek używania pojazdów w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym (masa oraz wymiary – dla ruchu międzynarodowego; wymiary – dla ruchu krajowego). W świetle wywodów TSUE, zawartych w punktach 51–53 wyroku, trafna jest jednak uwaga, że pojęcia międzynarodowego jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej.
Artykuł 7 dyrektywy stanowi, że "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.
Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym".
Zasadnie podkreśla się jednak, że przytoczona regulacja stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym jak i krajowym) – zatem podlega ścisłej wykładni.
Zgodzić zaś należy się z tym, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia – wprowadzone na mocy delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych – są dalej idące niż wynikające z art. 7 dyrektywy (por. punkty 82–88 wyroku TSUE).
Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.
Skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że – w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji – nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym.
Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.
W nawiązaniu do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).
W konsekwencji należy się opowiedzieć za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie uwzględniono naruszenia art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.
W tej sytuacji, gdy poza sporem zmierzony w czasie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy Rady 96/53/WE na poziomie 11,5 t. uznać należy, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na stwierdzenie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej.
Skarżący kasacyjnie kwestionując prawidłowość pomiarów nacisków osi kontrolowanego, pięcioosiowego pojazdu członowego dwoma niepołączonymi wagami typu SA W 10C/II kwestionował tym samym również prawidłowość pomiaru masy całkowitej skontrolowanego pojazdu bowiem do jej ustalenia doszło w wyniku zsumowania wyniku pomiarów uzyskanych na kolejnych osiach pojazdu. Podnosił m.in., że wystarczyło średnie zawyżenie wyniku pomiaru o zaledwie 200 kg na każdej osi z wchodzących w skład pojazdu, aby uzyskać przekroczenie kwalifikujące przedmiotowy pojazd do nienormatywnych.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz konfrontacja przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego z aktami sprawy administracyjnej załączonymi do akt sprawy pozwala stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. jest uzasadniony.
Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, korzystanie z dróg publicznych w Polsce regulowane jest przepisami przede wszystkim ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zawarte w tych regulacjach normy jako zasadę przewidują poruszanie się po tych drogach wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją pojazdu nienormatywnego, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p. jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Pojazdy naruszające przewidziane dla nich dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne dopuszczone mogą zostać do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia; jak stanowi art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.
Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną (art.140aa ust. 1 p.r.d.). Wysokość kary pieniężnej określa art. 140ab p.r.d., przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach, zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), wynosi 15 000 złotych. Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając prawo organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków.
Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że oderwany od konieczności stwierdzania winy, warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej – w przypadku naruszenia zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym w postaci kary pieniężnej – może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (zob. H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna, w: System prawa administracyjnego, Tom 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017).
Innymi słowy, ustalony w sposób niewątpliwy przez organ stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania wyników ważenia skontrolowanego pojazdu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie nie zakwestionował legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przekonania organu, że zastosowanie uproszczonej niejako w stosunku do preferowanej w Instrukcji Obsługi tego typu wag metody ważenia dwiema wagami niepołączonymi kablem i odczytanie wyniku przez sumowanie wskazań obu wag było dopuszczalne, a ważenie za pomocą wag połączonych ułatwiało jedynie tę czynność poprzez automatyczne sumowanie. W załączonej do akt sprawy Instrukcji Obsługi SAW / Seria II wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2).
Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie – przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W uwagach zamieszczonych pod punktem 2.4 instrukcji wskazano, że aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym zawieszenia kół zaleca się jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag. Wskazano też, że jeżeli niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych.
Z wykorzystania podkładek można zrezygnować jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Z kolei w punkcie 2.6. instrukcji wskazano, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego. Konsekwentnie do przewidzianego przez producenta sposobu ważenia wagami SAW 10C/II w pkt 3.2 Instrukcji przyjęto gotowość wagi do eksploatacji przez pojawienie się na ekranie odczytu litery A, co z kolei oznacza, że dokonuje się pomiaru obciążenia osi i na ekranach dwóch połączonych wag wyświetlona zostaje suma obciążenia obu kół.
W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że w przypadku, gdy ważenie dokonuje się przy użyciu 2 wag, mogą pozostawać one niepołączone. Brak jest za to danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia w sposób wskazany w Instrukcji, co zresztą zaprzeczałoby systemowi ważenia wagami skonfigurowanymi. Na podstawowe w tej mierze wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę już wielokrotnie (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1891/15, z 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2345/16, z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 4288/16, z 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 842/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodać należy, że zgodnie z definicją nacisku osi, zawartą w art. 2 pkt 57 p.r.d., jest to suma nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi. Definicja ta nie uzasadnia jednak poglądu organu, że sposób dochodzenia do tej sumy, a więc sposób jej ustalania jest obojętny, co znajduje potwierdzenie we wskazywanej instrukcji obsługi wag użytych w tej sprawie oraz cytowanym wyżej aktualnym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, jak również w wyroku z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3319/16 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzupełniająco wskazać jeszcze trzeba, że pogląd Sądu I instancji, oparty na przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2280/11 oraz z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 1781/14 nie zyskał aprobaty w późniejszym orzecznictwie.
Jeżeli zatem z akt sprawy wynika, że ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C/II niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, że kontrolowany pojazd był nienormatywny bowiem niepewny wynik ważenia osi przekłada się na wynik dotyczący masy całkowitej kontrolowanego pojazdu uzyskany przez zsumowanie wyników ważenia osi.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że problem związany z ustaleniem nacisku osi i masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C/II nie polega na wykazaniu, do czego te wagi mogą być użyte, lecz w jaki sposób należy je użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach, nie dają podstaw do przyjęcia, że można je używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (por. np. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1891/15, z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2337/16, z 5 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2345/16, z 12 października 2018 r.; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym tych wątpliwości nie wyjaśniają, co umknęło uwadze Sądu I instancji. Organ nie przedstawił dostatecznych dowodów wskazujących, że takie cząstkowe pomiary pozwalają w szczególności na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu.
Stwierdzić zatem należy, że wobec nienależytego wyjaśnienia prawidłowości uzyskanego wyniku ważenia, nie mógł on stanowić dowodu nienormatywności pojazdu, czego nie zauważył Sąd I instancji.
Za nieusprawiedliwiony natomiast uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. przez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy.
Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 i ust. 1a pkt 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b)nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie wskazano, iż wobec niekwestionowanego ustalenia, że przewożono ładunek sypki, w świetle dyspozycji art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. kwestia prawidłowości rozmieszczenia ładunku skutkującego ewentualnym przekroczeniem nacisków osi nie miałaby znaczenia w przypadku nieprzekroczenia dmc. Jednak co do oceny przesłanek egzoneracyjnych określonych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. Sąd I instancji zasadnie wskazywał, że podmiot wykonujący przejazd, wiedząc, jaki ładunek przewozi, powinien podjąć stosowne czynności, celem takiego załadunku, aby pojazd po wykonaniu czynności załadunkowych był normatywny. Natomiast sposób doboru określonych środków jest kwestią indywidualną podmiotu wykonującego tenże przejazd.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (por. np. wyroki z 12 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3602/15, z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 412/17; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że zachowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia przez przewoźnika wiązać należy z właściwą oceną posiadanych informacji o przewożonym ładunku, w tym zwłaszcza w relacji do dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu wynikającej z jego dokumentów rejestracyjnych. Podmiot wykonujący przewóz powinien więc wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z prawem oraz że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż nie naruszy prawa.
Argumenty podnoszone przez skarżącego kasacyjnie dotyczące specyfiki przewożonego ładunku (buraki cukrowe), nie mogą być uwzględnione bowiem to przede wszystkim podmiot wykonujący przejazd winien mieć świadomość tej specyfiki i uwzględnić ją przy organizacji transportu. Argumenty te nie podważają zatem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.
Jednak w świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku ale także do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak i do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obu instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni stanowisko wyrażone przez sąd kasacyjny w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), zaś odnośnie kosztów postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił przy tym, że pełnomocnik strony skarżącej, który sporządził skargę kasacyjną, nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.