Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 3 lutego 2009 r., około godziny 10:00, w miejscowości M., inspektor D. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę należącego do strony skarżącej busa marki F. T. o nr. rej. [...], prowadzonego przez kierowcę A. G. W protokole kontroli stwierdzono, że ww. pojazdem wykonywany jest w imieniu skarżącego okazjonalny przewóz 5 osób z miejscowości J. G. do miejscowości K., a kierowca wykonując ww. przewóz zabrał 5 przypadkowych osób, które namówił do przejazdu na peronie dworca PKP J. G. W toku postępowania strona złożyła stosowne dokumenty poświadczające rodzaj prowadzonej działalności, tj. kopię zaświadczenia nr [...] o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kopie potwierdzenia zarejestrowania podmiotu jako podatnika VAT, kopie zaświadczenia o numerze identyfikacyjnym REGON oraz odniosła się do stwierdzonych w protokole naruszeń.
Decyzją z dnia 30 marca 2009 r., D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Organ uznał, że skarżący wykonywał w dniu kontroli przewozy regularne, nie posiadając stosownego zezwolenia, nie podzielając stanowiska skarżącego, że sporny przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego, o którym mowa w art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d."
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. (powinno być § 2) - decyzją z dnia 22 maja 2009 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a w uzasadnieniu wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zasadnym jest nałożenie na stronę kary pieniężnej na podstawie lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym i w konsekwencji nakazał organowi I instancji wystąpić do odpowiednich organów w celu uzyskania informacji, czy strona posiada odpowiednie zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób oraz ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jakiego rodzaju przewóz był wykonywany przez przewoźnika w dniu kontroli drogowej. Organ odwoławczy podniósł, że brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na to, iż przewoźnik regularnie przyjeżdża pod dworzec PKP w J. G. w godzinach przyjazdów pociągów, o czym mają świadczyć prowadzone przez organ obserwacje i skargi innych przewoźników.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję, którą nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ponowne przesłuchania w charakterze świadków - pasażerów pojazdu należącego do skarżącego, podczas kontroli jednoznacznie potwierdzają, iż pasażerowie busa nie stanowili żadnej zorganizowanej grupy, zostali namówieni do przejazdu na peronie dworca PKP. Zeznania te – zdaniem organu - potwierdzają również, że cena przejazdu, proponowana przez skarżącego przewoźnika każdemu z pasażerów, była zgodna z ceną biletu komunikacji regularnej i obejmowała przejazd do przystanku w K., a za dojazd do ośrodka wypoczynkowego pasażerowie musieli dopłacić. Organ zwrócił uwagę na fakt, że przystanki komunikacji regularnej miejskiej i podmiejskiej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie dworca PKP w odległości około 50 m od wyjścia z dworca PKP, a więc trudno - zdaniem organu - taką odległość nazwać "dużą", jak podnosi strona w uzasadnieniu swojego odwołania.
Zdaniem organu z zeznań świadków oraz załączonych, jako materiał dowodowy - notatek przesłuchanego w sprawie pracownika PKS "T." wynika, że skarżący B. J., wykonując przewozy, zabiera pasażerów z przystanków komunikacji regularnej posługując się przy tym tablicą z nazwą miejscowości. Bezsprzecznym więc pozostaje fakt, że kontrolowany w dniu 3 lutego 2009 r. przejazd wypełniał wszelkie znamiona przewozu regularnego osób, co znajduje swoje potwierdzenie w całości zgromadzonego materiału dowodowego. Organ uznał, że cechami przewozu regularnego są: przewóz pasażerów w określonych odstępach czasu, na określonych trasach, uprzednio określone przystanki i powszechna dostępność usług.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 87 ust. 1 pkt 2a) i ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.1 załącznika do cyt. ustawy - decyzją z dnia 20 maja 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w chwili kontroli, tj. w dniu 3 lutego 2009 r., strona wykonywała przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia. Organ wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż podczas kontroli drogowej w dniu 3 lutego 2009 r. kierowca wykonywał przewóz 5 osób na trasie J. G.-K. Organ stwierdził, że przewożeni pasażerowie zostali zabrani przez przewoźnika z parkingu przy dworcu PKP w J. G. i mieli zostać dowiezieni do K.. Przewożeni pasażerowie nie stanowili – zdaniem organu - zorganizowanej grupy. Powyższe potwierdzają zeznania świadków przesłuchanych podczas kontroli oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli. Organ podniósł, że z zeznań złożonych podczas kontroli drogowej przez E. W., R. K. i L. H. jednoznacznie wynika, że przewozy były wykonywane na z góry określonej trasie, tj. z J. G. do K. Organ wskazał, że E. W. stwierdziła, iż informację o tym, do jakiego miejsca jest wykonywany przewóz, uzyskała od innych pasażerów.
L. H. informację o tym fakcie uzyskała od koleżanki, zaś R. K. od osoby prowadzącej kontrolowany pojazd. Nie było w sprawie kwestionowane, że przewóz miał charakter odpłatny. W ocenie organu niewątpliwie informacja o przewozach była skierowana do nieograniczonej liczby osób, chcących dojechać do K. Osoba prowadząca kontrolowany pojazd namawiała na dworcu potencjalnych pasażerów na przejazd do K. W ocenie organu spełniona została przesłanka "publicznego przewozu osób", czyli przewozu skierowanego do wszystkich, bez ograniczeń, osób chcących udać się do miejscowości K. Z zeznań R. K. złożonych w dniu 28 września 2009 r. wynika, że to prowadząca pojazd najpierw zapytała, czy świadek jedzie do K., zaś po uzyskaniu potwierdzenia złożyła propozycję przejazdu do K. Wszystkie powyższe zeznania potwierdzają - zdaniem organu odwoławczego - wykonywanie przewozów na określonej trasie. Oferta przejazdu była więc skierowana do pasażerów udających się jedynie do miejscowości K. Zdaniem organu odwoławczego istotne znaczenie dla ustalenia, iż przewozy były wykonywane w określonych odstępach czasu mają dowody z zeznań G. Ś. - inspektora Inspekcji Transportu Drogowego oraz W. K. - pracownika PKS "T.".
Organ stwierdził, że o tym, iż przewozy były wykonywane w określonych odstępach czasu przesądzają zeznania świadka W. K. oraz jego zapiski (notatki) przedłożone do akt sprawy. Organ podniósł, że daje wiarę zapiskom (notatkom) sporządzonym przez świadka W. K., albowiem powstały one w związku z jego obowiązkami wynikającymi ze świadczenia pracy na rzecz PKS "T." oraz zawierają informacje na temat przewozów wykonywanych zarówno przez stronę skarżącą, jak i innych przewoźników. Z zeznań świadka W. K. wynika, że pojazdy należące do strony skarżącej systematycznie przyjeżdżają na dworzec, zwłaszcza o godzinie 08:10 i 08:45. Potencjalni pasażerowie byli namawiani do przejazdów bezpośrednio przez skarżącego B. J. lub jego córkę. Z powyższych dowodów wynika również, że dwa pojazdy należące do strony skarżącej pojawiają się kilka razy dziennie obok dworca PKP w J. G. Przyjazdy tych samochodów uzależnione są od godzin przyjazdów dalekobieżnych pociągów do J. G. Organ podkreślił, że świadek ten wskazał konkretne godziny przyjazdów pociągów, do których strona dostosowała swoje kursy, tj. godz. 8.10, 8.45 (przyjazd pociągów z W.1), 9.15 (przyjazd pociągu z W.2), godzina 11.00 (przyjazd pociągu z P.1) oraz godzina 13:00 (przyjazd pociągu z P.2).
Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał ponadto, że o tym, iż strona skarżąca wykonywała przewozy na trasie J. G.-K. także przed dniem kontroli, świadczy notatka służbowa z dnia 29 stycznia 2009 r. sporządzona przez świadka W. K, z której wprost wynika, że w dniu 29 stycznia o godzinie 9.48 pojazd należący do strony skarżącej, oznaczony tablicą kierunkową "K.", wykonywał kurs z dworca kolejowego PKP J. G. Organ podniósł, że ze swych obserwacji świadek sporządzał pisemne notatki, które zostały załączone do akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego z powyższych dowodów jasno wynika, że przewóz poddany kontroli w dniu 3 lutego 2009 r. nie miał charakteru jednorazowego i był związany z systematycznym wykonywaniem przewozów regularnych przez skarżącego.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skarżący wykonywał przewozy w określonych odstępach czasu, w oparciu o rozkład przyjazdów konkretnych pociągów. Przejazdy te wykonywane były na konkretnej trasie, tj. J. G. -K. Ponadto za przejazd uiszczano opłatę w wysokości 8 złotych, która - jak ustalono - odpowiada wartości biletu komunikacyjnego na regularnej trasie J. G.-K. Organ podkreślił, że o regularności przewozów świadczą następujące elementy: przewóz ma charakter publiczny, wykonywany jest w określonych odstępach czasu oraz wykonywany jest określonymi trasami. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że wykonywane przez stronę przewozy, w tym również sporny przewóz wykonywany w dniu kontroli, odpowiadają wszystkim cechom konstytutywnym, określonym w definicji przewozu regularnego, zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, a zatem stanowi przewóz regularny, który w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zagadnienie sporne, między stronami niniejszego postępowania stanowiła kwestia dotycząca zarówno interpretacji pojęcia "przewóz regularny" i związanej z tym prawidłowości zakwalifikowania usługi przewozowej wykonywanej przez skarżącego, jako przewozu regularnego, a nie – jak sugerowała strona – przewozu okazjonalnego, o którym mowa w art. 18 ust. 3 pkt 2 u.t.d., jak i kwestia prawidłowości przeprowadzenia samych ustaleń, które posłużyły do wydania zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła organom obu instancji, że ich ustalenia, oparte na zgromadzonym materiale dowodowym, zostały przeprowadzone z ewidentną obrazą podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz naruszeniem interesów strony skarżącej.
W ocenie Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że w dniu kontroli przewożeni pasażerowie zostali zabrani przez skarżącego przewoźnika z parkingu przy dworcu PKP w J. G. i mieli zostać dowiezieni do K. Przewożeni pasażerowie nie stanowili – jak słusznie ustalił organ - zorganizowanej grupy. Powyższe, zdaniem Sądu, potwierdzają zeznania świadków (pasażerów) przesłuchanych podczas kontroli oraz ustalenia zawarte w protokole z tej kontroli.
Zdaniem Sądu niewątpliwie informacja o przewozie była skierowana do nieograniczonej liczby osób, chcących dojechać do K. Osoba prowadząca kontrolowany pojazd namawiała na dworcu potencjalnych pasażerów na przejazd do K. Niewątpliwie zatem - jak stwierdził organ - spełniona został przesłanka "publicznego przewozu osób", czyli przewozu skierowanego do wszystkich, bez ograniczeń, osób chcących udać się do miejscowości K. Sąd I instancji przyjął, że obok cechy powszechności (publicznego charakteru) wykonywanego przewozu, podstawową cechą charakteryzującą przewóz regularny jest "regularność" tego przewozu, czyli wykonywanie go w określonych odstępach czasu.
Zdaniem WSA organy obu instancji słusznie przyjęły, że istotne dla ustalenia, iż przewozy były wykonywane przez skarżącego w określonych odstępach czasu mają dowody z zeznań G. Ś. - inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, a przede wszystkim zeznań świadka W.K. - pracownika PKS "T." w J. G. Sąd stwierdził, że o tym, iż przewozy były wykonywane w określonych odstępach czasu przesądzają zeznania świadka W. K. oraz jego zapiski (notatki) przedłożone do akt sprawy. Organ zasadnie dał wiarę zapiskom (notatkom) sporządzonym przez świadka W. K., albowiem powstały one w związku z jego obowiązkami wynikającymi ze świadczenia pracy na rzecz PKS "T." oraz zawierają informacje na temat przewozów wykonywanych zarówno przez stronę skarżącą, jak i innych przewoźników. Z zeznań tych wynika jednoznacznie, że pojazdy należące do strony skarżącej systematycznie przyjeżdżają na dworzec PKP w J. G..
W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego słusznie przyjął ponadto, że o tym, iż strona skarżąca wykonywała przewozy na trasie J. G.-K. także przed dniem kontroli, świadczy notatka służbowa z dnia 29 stycznia 2009 r. sporządzona przez świadka W. K., z której wprost wynika, że w dniu 29 stycznia 2009 r. o godzinie 9.48 pojazd należący do strony skarżącej, oznaczony tablicą kierunkową "K.", wykonywał kurs z dworca kolejowego PKP J. G. Zdaniem Sądu wiarygodność zeznań wspomnianego świadka jest dostatecznie wykazana przez organ, który słusznie zwrócił uwagę na fakt, że ze swych obserwacji świadek sporządzał pisemne notatki, które zostały dołączone do akt sprawy.
Z powyższych dowodów wynika, że przewóz poddany kontroli w dniu 3 lutego 2009 r. nie miał charakteru jednorazowego i był związany z systematycznym wykonywaniem przewozów regularnych w toku działalności gospodarczej wykonywanej w dłuższym przedziale czasowym. Organ odwoławczy zasadnie dał wiarę również zeznaniom świadka inspektora G. Ś., które potwierdzają, że strona skarżąca zajmowała się w sposób ciągły wykonywaniem przewozów regularnych.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że istnieją pełne podstawy dla ustalenia regularnego charakteru przewozu wykonywanego przez skontrolowanego przewoźnika, nieposiadającego na tą działalność wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d., albowiem w ocenie klientów (podróżnych) przewóz stanowi substytut, w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.t.d., przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników, działających na rynku przewozów regulowanych. Niewątpliwie trasa spornego przewozu pokrywała się z trasami innych przewoźników, z usług skontrolowanego przewoźnika mógł na równych prawach skorzystać każdy podróżny (charakter publiczny), zaś należność za przewóz pobierana była w formie zakupu biletu u kierowcy.
Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że przewozy świadczone przez skarżącego były wykonywane według rozkładu jazdy i zatrzymywały się na przystankach.
Sąd wskazał, że nie można się zgodzić z zarzutem strony skarżącej, iż zabieranie pasażerów nie odbywało się na przystankach. Otóż, powołując się na definicję określoną w art. 4 pkt 8 lit. a) u.t.d., należy przyjąć, że niewątpliwie przez przystanek należy rozumieć miejsce przeznaczone do wsiadania pasażerów. Taki zaś charakter – zdaniem Sądu - miał również dworzec PKP w J. G., na którym informowano pasażerów o przejazdach do K. i to właśnie z tego miejsca następowało ich wsiadanie do kontrolowanego pojazdu. Brak oznaczenia danego miejsca jako przystanku, w ocenie Sądu, nie pozbawia danego miejsca tego charakteru. Trudno bowiem wymagać od podmiotu, który nie ma zezwolenia, aby stosował się wprost do definicji określonej w art. 4 pkt 8 lit. a) u.t.d. Według Sądu organ prawidłowo ustalił, iż podmiot, który wykonuje przewóz regularny, ale bez zezwolenia, raczej nie wykonuje go w sposób jawny i łatwy do ujawnienia, jak to czyni przedsiębiorca, który działa na mocy posiadanego zezwolenia.
Dlatego też, podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, jako przesłanki przewozu regularnego, może nastąpić nie tylko poprzez ogłoszenia na przystankach lub dworcu, ale również poprzez podanie stosownych informacji w radiu, na ulotkach, a nawet w formie głosowych wywołań. Ponadto, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w ten sam sposób należy odnieść się do ustalenia definicji przystanku, tj. miejsca, w którym zaczyna się lub kończy faktyczne wykonanie przewozu względem pasażera. W takim przypadku niemożliwe jest bowiem, aby przystanek był oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, o czym stanowi art. 2 pkt 13 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Znaki drogowe są bowiem ustawiane przez organ zarządzający ruchem. Niepodobnym jest zaś, aby zarządcy dróg dokonywali oznaczenia miejsca jako przystanku, jeżeli wcześniej nie zostanie im przedstawione uprawnienie (wynikające z zezwolenia) na zatrzymywanie się w określonym miejscu.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, iż wykonywane przez stronę skarżącą przewozy, w tym również sporny przewóz wykonywany w dniu kontroli, odpowiadają wszystkim cechom konstytutywnym, określonym w definicji przewozu regularnego, zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym (przewóz ma charakter publiczny, wykonywany jest w określonych odstępach czasu oraz wykonywany jest określonymi trasami), a zatem stanowi przewóz, który w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wymaga uzyskania odpowiedniego zezwolenia.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że zawarte w odwołaniu wnioski dowodowe strony skarżącej są niezasadne i nie dotyczą okoliczności istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu całokształt zgromadzonego materiału dowodowego przesądza bowiem o spójności zeznań wszystkich świadków co do charakteru dokonywanego w dniu kontroli przewozu. Zeznania te wzajemnie się uzupełniają i pozwalają na ustalenie charakteru kontrolowanego przewozu z uwzględnieniem relacji osób będących stronami umowy przewozu, ale i również osób postronnych, które obserwowały wykonywanie przewozów przez innych przewoźników czyniąc z tego stosowne zapiski. Organ słusznie uznał więc, że dysponuje dowodami, które potwierdzają zachowanie przewoźnika zarówno przed, jak i po kontroli, co skutkuje w istocie dodatkowym potwierdzeniem charakteru przewozu wykonywanego podczas kontroli i potwierdza wiarygodność dowodów przeprowadzonych na okoliczność charakteru kontrolowanego przewozu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tzn. naruszenie art. 4 pkt 7, art. 18 oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tzn. zawężoną wykładnię nazwy "przewóz regularny" z pominięciem sposobu pozyskiwania pasażerów, które to pozyskiwanie (dla przyjęcia "przewozu regularnego") "(...)musi odbywać się w oparciu o rozkład jazdy i stałą taryfę opłat podanych do publicznej wiadomości" (teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 865/08 - pub!: Lex nr 567117) - która to wykładnia doprowadziła do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i błędnego przyjęcia, że wnoszący skargę kasacyjną B. J. wykonywał regularny przewóz osób bez wymaganego zezwolenia;
- - naruszenie przepisów postępowania, tzn. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a,
- - przez stwierdzenie przez WSA, że zaskarżone decyzje I i II instancji nie naruszają tych przepisów "w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy" (str.18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA),
- - naruszenie przepisów postępowania, tzn. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 231 k.p.c. - przez wadliwe oparcie się na domniemaniu faktycznym, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wcale nie wynikał w sposób pewny wniosek o prowadzeniu przez wnoszącego skargę kasacyjną B. J. "przewozu regularnego" we właściwym (a nie zawężonym) znaczeniu tej nazwy - które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że WSA w W. przyjął zawężoną definicję "przewozu regularnego" i pominął w tej definicji takie konieczne elementy, jak choćby wymóg rozkładu jazdy (w sensie powszechnie używanym), oraz wymóg taryfy stałej w sensie wskazania konkretnych opłat w zależności od odcinków tras. Według prawidłowej definicji te elementy muszą być podane do publicznej wiadomości. Podniósł także, ze Sąd I instancji, nie odniósł się do powołanego przez niego wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. Zarzucił także, że WSA nie dysponując jakimikolwiek dowodami, z których wynikałoby, że - nawet przy przyjęciu zawężonego pojęcia "przewozu regularnego" - w świetle dowodów jakie zostały zgromadzone miał miejsce taki przewóz - posługuje się konstrukcją prawną domniemania faktycznego z art. 231 k.p.c.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., to stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Analiza akt sprawy pozwala bowiem na stwierdzenie, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły.
Prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia organ powinien wyjaśnić, mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy okoliczności, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zeznań przesłuchiwanych w charakterze świadków pasażerów. Czy można przyjąć, że kontrolowanym pojazdem skarżący wykonywał przewóz regularny, będący substytutem przewozu wykonywanego przez przewoźników mających zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego. Dla przyjęcia wykonywania transportu regularnego, nie jest konieczne – wbrew stanowisku skarżącego - aby wszyscy pasażerowie uznawali usługę przewozową danego przewoźnika za substytut przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników legitymujących się wymaganym zezwoleniem na ten rodzaj przewozu. Potwierdzeniem wykonywania tego przewozu może być przyjmowanie nawet przez niewielką liczbę pasażerów, uznającą usługę przewozową kontrolowanego przewoźnika za substytut przewozu regularnego, zwłaszcza jeżeli jest spełnione kryterium powszechności danego przewozu, to znaczy, gdy każda osoba ma możliwość skorzystania z przewozu za zakupem biletu, na równych prawach, na określonej trasie, którą obsługują również inni przewoźnicy, legitymujący się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, będący konkurentami podmiotu, wobec którego toczy się omawiane postępowanie administracyjne.
Obowiązujące przepisy prawa, penalizujące wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, nie wymagają bowiem, aby taka, naruszająca prawo, działalność wyczerpywała znaczącą część działalności kontrolowanego przewoźnika. Z omawianych względów, jak to już wskazano, przewoźnik powinien działać według przejrzystych reguł rynkowych, jeżeli jego działalność dotyka obszaru, na którym swoboda działalności gospodarczej podlega ustawowej reglamentacji, a takim jest regularny przewóz osób.
Jak słusznie uznał WSA w W. organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny, dlatego zasadnie - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji przyjął, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ, zmierzające do wykazania, wykonywania przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, ma charakter poszlakowy, gdyż w dużej mierze oparte jest na dowodach pośrednich. Co do zasady nie można organowi czynić zarzutu tylko z tego powodu, że nie dysponuje bezpośrednimi dowodami na okoliczność systematycznego wykonywania przez skarżącego przewozów regularnych. Z uwagi na charakter postępowania prowadzonego przez organ, istotnych dla sprawy ustaleń organ może dokonać, przy zastosowaniu reguł odnoszących się do domniemań faktycznych, nie odrzucając z góry takiego sposobu dowodzenia o istnieniu istotnych dla sprawy faktów. Może określone okoliczności faktyczne przyjąć za ustalone, jeżeli wniosek taki da się wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne). Domniemanie faktyczne, co wymaga podkreślenia, nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz metodą ustalania istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie innych ustalonych faktów, przy uwzględnieniu doświadczenia życiowego i zasad logiki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu 3 lutego 2009 r., kontrolowanym pojazdem marki F. T. o nr rej. [...], prowadzonym przez kierowcę A. G., skarżący przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz osób pomiędzy miejscowością J. G. (dworzec PKP) a K., nie posiadając wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że w dniu kontroli przewożonym pasażerom kierowca skarżącego zaproponował przejazd do K. i zostali zabrani przez skarżącego przewoźnika z parkingu przy dworcu PKP w J. G. Przewożeni pasażerowie nie stanowili – jak ustalił organ, a nie kwestionował skarżący - zorganizowanej grupy, a to, potwierdzają zeznania świadków (pasażerów) przesłuchanych podczas kontroli oraz ustalenia zawarte w protokole z tej kontroli.
Sąd I instancji słusznie przyjął, że informacja o przewozie była skierowana do nieograniczonej liczby osób, chcących dojechać do K., a osoba prowadząca kontrolowany pojazd namawiała na dworcu potencjalnych pasażerów na przejazd do K.. Spełniona została przesłanka "publicznego przewozu osób", czyli przewozu skierowanego do wszystkich, bez ograniczeń, osób chcących udać się do miejscowości K. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 231 k.p.c. - przez wadliwe oparcie się na domniemaniu faktycznym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4 pkt 7, art. 18 oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tzn. zawężoną wykładnię pojęcia "przewóz regularny", z pominięciem sposobu pozyskiwania pasażerów, które to pozyskiwanie (dla przyjęcia "przewozu regularnego") "(...) musi odbywać się w oparciu o rozkład jazdy i stałą taryfę opłat podanych do publicznej wiadomości" należy uznać, za niezasadny.
W myśl art. 4 pkt 7 u.t.d., przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.).
Dokonując wykładni art. 4 pkt 7 u.t.d., należy mieć na względzie charakter normy prawnej tam zawartej łącznie z celami ustawy o transporcie drogowym, albowiem dokonanie wykładni art. 4 pkt 7 u.t.d. bez uwzględnienia celów ustawy przekreśla sens obowiązywania art. 18 ust. 1 u.t.d., a także przyczynia się do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, prowadząc w rezultacie do dyskryminacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. W ten sposób narusza konstytucyjne zasady: równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa.
Przedsiębiorca wykonujący bez zezwolenia, przewozy regularne unika zbytniego "upublicznienia" charakteru swej działalności, co może być oczywiste z jego punktu widzenia. Nie może też ogłaszać swych rozkładów jazdy na przystankach, na których nie ma w ogóle prawa do zatrzymywania się. Nie będzie również, w sposób jawny i łatwy do skontrolowania przez inspektorów transportu drogowego, rozpowszechniać informacji o swoich usługach. Podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być rozplakatowywane na przystankach i dworcach, lecz informacje te mogą być upublicznione w inny sposób, np. w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, ulotkach czy wręcz w formie głosowych nawoływań lub jak w niniejszej sprawie namawiania ludzi wychodzących z pociągów przyjeżdżających na stację J. G. Jednak te wszystkie działania podejmowane przez przewoźnika nie mogą zmieniać oceny samego charakteru wykonywanego przewozu, jako przewozu regularnego.
Stosownie do treści art. 18b ust. 1 pkt 2 u.t.d., w którym mowa o przesłance istnienia rozkładu jazdy wymaganej przy przewozach regularnych, to istotna jest nie tyle publiczna forma wprowadzenia w życie takiego rozkładu, ale raczej to, czy miał miejsce przejaw woli przewoźnika, podjęty w dowolnej formie, który bezpośrednio prowadzi do pozyskania relewantnej grupy osób (potencjalnych pasażerów) do korzystania z usług przewozowych na konkretnej trasie lub trasach. Akcentowanie publicznej formy ogłoszenia rozkładu jazdy, nie zaś podejmowanych działań, nawet w formie zawoalowanej, dla pozyskania klientów, sprzyjałoby w łatwy sposób obchodzeniu przepisów o obowiązku posiadania przez przewoźnika zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Ponadto nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dowodem na okoliczność stosowania taryfy może być fakt pobierania przez przewoźnika opłat za przejazd, dokumentowanych następnie wydaniem biletu. W tej sprawie fakt wydania biletów za przejazd potwierdzają zaś świadkowie, a skarżący temu nie zaprzeczał.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd organów obu instancji, że istotne dla ustalenia, iż przewozy były wykonywane przez skarżącego w określonych odstępach czasu mają dowody z zeznań G. Ś. - inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, a przede wszystkim zeznań świadka W. K. - pracownika PKS.T. w J. G. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że notatki sporządzone przez świadka W. K. mają istotne znaczenie dla sprawy, albowiem powstały one w związku z jego obowiązkami wynikającymi ze świadczenia pracy na rzecz PKS.T. oraz zawierają informacje na temat przewozów wykonywanych zarówno przez stronę skarżącą, jak i innych przewoźników. Z tych notatek wynika jednoznacznie, że pojazdy należące do strony skarżącej systematycznie przyjeżdżają na dworzec PKP w J. G. Dwa pojazdy należące do strony skarżącej pojawiają się kilka razy dziennie obok dworca PKP w J. G. Świadek zeznał, że przyjazdy tych samochodów uzależnione są od godzin przyjazdów dalekobieżnych pociągów do J. G. Świadek wskazał także konkretne godziny przyjazdów pociągów, do których strona skarżąca dostosowała swoje kursy, tj. godz. 8.10, 8.45 (przyjazd pociągów z W.1), 9.15 (przyjazd pociągu z W.2), godzina 11.00 (przyjazd pociągu z P.1) oraz godzina 13:00 (przyjazd pociągu z P.2). Według świadka potencjalni pasażerowie byli namawiani do przejazdów bezpośrednio przez skarżącego B. J. lub jego córkę.
Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji istotną cechą przewozu regularnego jest powszechność wykonywanego przewozu, rozumiana w ten sposób, że każdy na równoprawnych warunkach może skorzystać z takiego przewozu. Ta cecha przewozu regularnego odróżnia go od przewozu okazjonalnego, z reguły wykonywanego na zlecenie jednego tylko podmiotu na określonej w umowie trasie, na warunkach wyłączności. Zatem, również pod kątem powszechności, organy prawidłowo oceniły przewóz objęty kontrolą.
Na gruncie ustawy o transporcie drogowym, w kontekście toczącego się postępowania administracyjnego, można wyodrębnić, m.in. rynek przewozu regularnego (art. 4 pkt 7 i art. 18 b u.t.d.) oraz rynek przewozu okazjonalnego (art. 4 pkt 11 u.t.d.). Zasadność takiego wyodrębnienia rynków nie wymaga bliższego uzasadnienia, gdyż na tych rynkach z pewnością panują odmienne warunki konkurencji, choćby już tylko ze względu na obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, co z kolei nie jest wymagane na rynku przewozów okazjonalnych. Na rynku przewozu regularnego, patrząc na to od strony podażowej, konkurentami, w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm., zwanej dalej "u.k.k."), są przewoźnicy posiadający zezwolenie na tą działalność i pod względem terytorialnym obsługujący te same trasy, jak i ci przewoźnicy, których przewozy są postrzegane, jako przewozy regularne, przez pasażerów występujących na omawianym rynku po stronie popytowej.
Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, przewóz organizowany przez skarżącego był przewozem substytutywnym, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 9 u.k.k., dla przewozu regularnego, na którego wykonywanie wymagane jest zezwolenie, dla którego oceny, decydujący jest punkt widzenia pasażerów korzystających z przewozu organizowanego przez skarżącego. Mianowicie, istotne jest tutaj, czy uznaje on za substytutywny dla przewozu regularnego innych przewoźników przewóz wykonywany przez skarżącego. Natomiast nie ma tutaj znaczenia własna ocena skarżącego co do charakteru wykonywanego przez niego przewozu. Innymi słowy, dla spornej kwestii, czy skarżący funkcjonuje na rynku przewozów regularnych, konkurując z innymi przewoźnikami obecnymi na tym rynku, miarodajne jest, a zarazem wystarczające, że tak właśnie działalność skarżącego jest postrzegana przez jego klientów (pasażerów), i ewentualnie także przez potencjalnych klientów dotychczas obsługiwanych przez innych przewoźników – konkurentów skarżącego.
Z omawianych wyżej względów, w swoim dobrze rozumianym interesie, przedsiębiorca na rynku powinien zachowywać się przejrzyście, jeżeli jego działalność dotyka rynku, na którym działalność gospodarcza jest reglamentowana przepisami ustawowymi.
W konkluzji wskazać należy, że istnieją podstawy dla ustalenia wykonywanego regularnego charakteru przewozu przez skontrolowanego przewoźnika, nieposiadającego na tą działalność wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d., jeżeli w odbiorze klientów (podróżnych) przewóz stanowi substytut, w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.k.k., przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników działających na rynku przewozów regularnych, w sytuacji gdy trasa przewozu pokrywa się z trasami innych przewoźników i ich rozkładów, z usług skontrolowanego przewoźnika może na równych prawach skorzystać każdy podróżny, zaś należność za przewóz pobierana jest w formie zakupu biletu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.