Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., VI SAB/SA 72/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku P. D. o wydanie decyzji o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji; stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz P. D. zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając przebieg postępowania – Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2012r. P. D. wystąpił do Prezesa UKE o wydanie decyzji o dostępie do budynków Spółdzielni "[A.]" w R., położonych przy [...] w celu zapewnienia telekomunikacji, wskazując, że negocjacje ze Spółdzielnią nie doprowadziły do zawarcia umowy. Kwestią sporną była odpłatność za dostęp do budynków. Wskazał ponadto, że doprowadził publiczną sieć telekomunikacyjną do nieruchomości, na której posadowione są budynki, z wykorzystaniem kanalizacji kablowej [B.] SA, co wypełnia wymogi przewidziane w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010r. nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej u.w.r.u.s.t.
W toku wszczętego w sprawie postępowania Spółdzielnia pismem z dnia [...] grudnia 2012r. wskazała, że w budynkach objętych wnioskiem znajdują się sieci telekomunikacyjne: [C.], [D.] SA oraz [E.] SA (dalej [E.]), ale na chwilę obecną nie posiada ona żadnych umów określających zasady korzystania przez tych operatorów z budynków, jak również zajęła negatywne stanowisko w kwestii współpracy ze skarżącym z uwagi na jego nierzetelność i bezprawne działania na innych budynkach znajdujących się w zasobach Spółdzielni. Z tego względu wniosła o umorzenie tego postępowania, przedstawiła jednak swoje warunki finansowe związane z dostępem do budynków objętych wnioskiem skarżącego.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2013r. Prezes UKE zawiadomił wnioskodawcę i Spółdzielnię o zmianie stanu prawnego, bowiem dnia 17 grudnia 2012r. weszła w życie nowelizacja art. 30 u.w.r.u.s.t., tj. ustawa z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1256), zwana ustawą nowelizującą. Wnioskodawca pismem z dnia [...] lutego 2013r., podtrzymując wniosek, sprecyzował swoje stanowisko w sprawie. Spółdzielnia zaś pismem z dnia [...] stycznia 2013r., podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. Wnioskodawca pismem z dnia [...] lutego 2013r. wyjaśnił, że budynki są wyposażone w instalację telekomunikacyjną oraz przyłącze telekomunikacyjne należące do Spółdzielni, "nie może jednak zapewnić i z całą stanowczością stwierdzić, że istniejąca kanalizacja kablowa i przyłącze telekomunikacyjne pozostają w dyspozycji Spółdzielni i czy jest możliwość wykorzystania istniejącej infrastruktury", ponieważ Spółdzielnia odmówiła mu dostępu do dokumentacji technicznej budynków.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. organ wyznaczył termin rozpoznania wniosku skarżącego do dnia [...] czerwca 2013r., wzywając w dniu [...] marca 2013r. Spółdzielnię do złożenia stosownych wyjaśnień i zajęcia stanowiska wobec twierdzeń skarżącego przedstawionych w piśmie z dnia [...] lutego 2013r. Kolejnymi pismami z dnia [...] kwietnia 2013r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r. poz. 243 ze zm.), zwanej pt, organ wezwał: [C.], [D.] SA, [E.], [F.] SA, [G.], J. M., A. B., T. K. oraz K. L. do przekazania oryginałów albo kopii poświadczonych za zgodność z oryginałami aktualnie obowiązujących umów przewidujących odpłatność z tytułu dostępu do budynków mieszkalnych w R. Przekazane do akt wezwania i umowy przewidujące odpłatność z tytułu dostępu do budynków w R. organ dopuścił postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. jako dowody w sprawie.
Prezes UKE kolejnymi postanowieniami przedłużał okresy rozpoznania niniejszej sprawy, zaś dnia [...] maja 2014r. wezwał wnioskodawcę do szczegółowego wskazania żądania stosownie do art. 139 ust. 1 pt, jak również zobowiązał do przekazania informacji co do rodzaju przyłącza telekomunikacyjnego w rozumieniu Prawo telekomunikacyjne oraz rodzaju instalacji telekomunikacyjnej, które zamierza w budynku zrealizować. Ponadto, na podstawie art. 64 § 2 i art. 76a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej k.p.a., wezwał wnioskodawcę do przedłożenia wszystkich załączników wniosku w oryginale albo w potwierdzonych za zgodność z oryginałami kopiach przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika.
Z kolei dnia [...] maja 2014r. Prezes UKE wezwał [D.] i [E.] do złożenia wyjaśnień co do rodzaju infrastruktury telekomunikacyjnej zainstalowanej w budynkach oraz możliwego jej wykorzystania dla zapewnienia żądanego przez wnioskodawcę dostępu i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. Prezes UKE przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia [...] sierpnia 2014r. Pismami z dnia [...] czerwca 2014r. organ wezwał Spółdzielnię oraz [C.] do złożenia wyjaśnień co do rodzaju infrastruktury telekomunikacyjnej, zainstalowanej w budynkach, technologii świadczenia usługi telekomunikacyjnej w budynkach, możliwego wykorzystania posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej i zasobów telekomunikacyjnych znajdujących się w budynkach dla zapewnienia żądanego dostępu.
Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. wezwał skarżącego do przedstawienia wyjaśnień na okoliczność przeprowadzenia negocjacji z [C.] oraz [E.], zaś postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia [...] października 2014r.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014r. skarżący wyjaśnił, jak podniósł Sąd I instancji, że podstawą prawną dostępu jest art. 139 pt, w czasie rozpoczęcia negocjacji zasadnym było ich rozpoczęcie na podstawie art. 30 u.w.r.u.s.t. w ówczesnym brzmieniu, jako jedynej obowiązującej wtedy podstawy prawnej umożliwiającej uzyskanie dostępu do budynków. Ponownie wskazał na fakt niemożliwości wykorzystania przez niego istniejącej w budynkach infrastruktury [C.] i [E.], gdyż nie są one wyposażone w sieci światłowodowe i stąd za bezprzedmiotowe uznał prowadzenie z tymi operatorami jakichkolwiek negocjacji. Z uwagi na techniczną niemożliwość wykorzystania istniejącego przyłącza spełniona została przesłanka z art. 139 ust. 1 pkt 3 pt.
Termin rozpoznania sprawy został przedłużony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. do dnia [...] marca 2015r. i kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. – do dnia [...] lipca 2015r.
Pismem z dnia [...] maja 2015r. skarżący wezwał Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jego wniosku o wydanie decyzji w sprawie dostępu do budynków Spółdzielni w celu zapewnienia telekomunikacji.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Prezes UKE przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia [...] września 2015r.
W tych okolicznościach pismem z dnia [...] lipca 2015r. skarżący za pośrednictwem Prezesa UKE złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość tego postępowania i wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania żądanej przez niego decyzji, w terminie 7 dni od rozpoznania skargi. Wskazał, że postępowanie w sprawie toczy się już od ponad dwóch i pół roku, licząc od zmiany przepisów, a zgodnie z art. 27 ust. 2 pt Prezes UKE winien był wydać decyzję w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku.
W toku rozprawy sądowej Prezes UKE złożył odpis decyzji z dnia [...] listopada 2015r. o dostępie, doręczoną stronie skarżącej w dniu [...] listopada 2015r.
Uwzględniając skargę P. D. na przewlekłość postępowania wyrokiem z dnia 10 listopada 2015r. - Sąd I instancji powołał art. 28 ust. 1 pt i zauważył, że organ, dokonując osiem razy przedłużenia postępowania, powoływał się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, ich zakresu i związku z wnioskiem o przyznanie dostępu. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Z akt sprawy nie wynika nadto, by organ podejmował skuteczne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Z pewnością nie są nimi zawiadomienia informujące o przedłużeniu załatwienia sprawy. Także wielokrotne wezwania stron oraz operatorów do składania wyjaśnień nie przyczyniły się do przyśpieszenia zakończenia sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, o ile w pierwszej fazie postępowania licząc od momentu jego wszczęcia (dnia [...] listopada 2012r.) do chwili powiadomienia skarżącego o zmianie przepisów (dnia [...] stycznia 2013r.) oraz do wydania pierwszego postanowienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do dnia [...] czerwca 2013r. można dostrzec, że czynności były podejmowane w miarę krótkich odstępach czasu. Jednak w późniejszym okresie to coraz bardziej zauważyć brak konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. W okresie od sierpnia 2013r. do lutego 2014r. oprócz wydawania postanowień o przedłużaniu załatwienia sprawy trudno dostrzec, aby w sprawie były podejmowane jakiekolwiek czynności merytoryczne. Dopiero dnia [...] maja 2014r. organ wydał postanowienie dowodowe by następnie po raz kolejny zwracać się do skarżącego, operatorów i Spółdzielni o wyjaśnienia kwestii technicznych. Taka sytuacja miała miejsce do końca 2014r. i w tym czasie organ dwa razy przedłużał zakończenie sprawy. Również dwukrotnie przedłużono postępowanie w 2015r.
Następnie Sąd I instancji zauważył, że działania organu powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo mnożenie wezwań do stron o składanie kolejnych wyjaśnień i sprecyzowanie stanowisk oraz zobowiązywanie po raz kolejny do ustosunkowywania się do stanowisk innych uczestników nie przybliżało do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie Prezes UKE winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tych okoliczności nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd I instancji stwierdził również, że w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. D. ostatecznie dnia [...] listopada 2012r. Biorąc pod uwagę ustawowy 90 dniowy termin załatwienia sprawy postępowanie powinno być zakończone w marcu 2013r. Tymczasem decyzja została wydana we "wrześniu" 2015r. i nawet mając na względzie okoliczności sprawy i konflikt pomiędzy skarżącym a Spółdzielnią oraz trudności natury technicznej, to i tak czas trwania tego postępowania wyniósł prawie 3 lata. Postępowanie w sprawie było przedłużane osiem razy, zaś organ nie wykazał, że było to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie dotrzymał też żadnego z wyznaczonych terminów zakończenia sprawy. Wszystko to w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa.
Wobec tego, że w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Prezes UKE wydał i doręczył stronie skarżącej akt administracyjny, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej p.p.s.a.
W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej w zakresie pkt 2 i 3 Prezes UKE zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi przez skarżącego do Sądu w zw. z art. 206 ust. 1 pt oraz w zw. z art. 7, art. 12 i art. 35 § 1, § 4 i § 5 k.p.a., jak również w zw. z art. 15 pkt 3a oraz art. 139 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pt, poprzez uznanie przez Sąd, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UKE postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji; a na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego zarzutu zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 40 ppkt a) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), zwanej ustawą zmieniającą p.p.s.a., w zw. z art. 206 ust. 1 pt oraz w zw. z art. 7, art. 12 i art. 35 § 1, § 4 i § 5 k.p.a., jak również w zw. z art. 15 pkt 3a oraz art. 139 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pt, poprzez uznanie przez Sąd, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie;
- 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi do Sądu w zw. z art. 7, art. 12 i art. 35 § 1, § 4 i § 5 k.p.a., jak również w zw. z art. 15 pkt 3a oraz art. 139 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pt, poprzez jego niezastosowanie, a pomimo to uznanie przez Sąd, że przewlekłość w prowadzeniu przez Prezesa UKE postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa; a na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego zarzutu, zarzucił naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 40 ppkt b) ustawy zmieniającej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 35 § 1, § 4 i § 5 k.p.a., jak również w zw. z art. 15 pkt 3a oraz art. 139 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pt, poprzez uznanie przez Sąd, że przewlekłość w prowadzeniu przez Prezesa UKE postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa;
- 3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 40 ppkt b) w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy brak był podstaw do jego zastosowania, gdyż przepis art. 149 1a p.p.s.a. nie dotyczy spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej p.p.s.a.;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, w szczególności niedostateczne przytoczenie i brak dokonania rzetelnej oceny okoliczności wskazujących na modyfikację wniosku przez skarżącego, konieczność przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego, nie odniesienie się do poszczególnych kwestii podnoszonych szczegółowo przez Prezesa UKE w toku postępowania, niedostateczne wyjaśnienie braku wpływu tych okoliczności na uznanie, iż doszło do przewlekłości postępowania w sprawie, brak wyjaśnienia z odniesieniem się do okoliczności rozpoznawanej sprawy dlaczego przewlekłość postępowania miała "rażący" charakter, niewskazanie podstawy prawnej orzekania w zakresie przewlekłości postępowania oraz błędne zastosowanie podstawy prawnej orzekania w zakresie przewlekłości postępowania z "rażącym" naruszeniem prawa, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej;
- II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 139 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pt w zw. z art. 206 ust. 1 pt i art. 61 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania była data wpływu wniosku o wydanie decyzji o dostępie do budynków Spółdzielni w celu zapewnienia telekomunikacji, gdy w istocie datą wszczęcia postępowania było złożenie przez skarżącego pisma z dnia [...] maja 2014r. modyfikującego wniosek z dnia [...] października 2012r.;
2. art. 206 ust. 1 pt w zw. z art. 15 pkt 3a pt oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie tych przepisów przy orzekaniu, w szczególności pominięcie faktu, że Prezes UKE obowiązany jest przeprowadzić postępowanie konsultacyjne odnośnie projektu decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 139 ust. 1 pt, a w konsekwencji nie uwzględnienie, że okres pomiędzy dniem [...] sierpnia 2015r. i dniem [...] września 2015r., kiedy to Prezes UKE prowadził postępowanie konsultacyjne w sprawie, pomija się przy obliczaniu terminu załatwienia sprawy.
Z tych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 2 i 3, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tym zakresie, przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezesa UKE zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. D. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez Prezesa UKE skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te sprowadzają się do trzech zasadniczych kwestii, a mianowicie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do przewlekłości postępowania w sprawie, "rażącego" charakteru tej przewlekłości oraz wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającej dokonanie kontroli instancyjnej tego wyroku.
Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt I ppkt 4 skargi kasacyjnej, bowiem jak twierdzi skarżąca kasacyjnie wyrok nie poddaje się kontroli ze względu na istotne braki uzasadnienia. Zarzut ten okazał się zasadny. Istotnie bowiem Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa w zarzucanym skargą kasacyjną zakresie. Jednakże naruszenie tego przepisu poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, w tym przyjęcie za tę podstawę przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. zamiast art. 149 § 1 p.p.s.a., nie miało wpływu na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku – pomimo wskazanych jego deficytów, jak i skondensowanych rozważań - nie pozwala zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że sposób sformułowania tego uzasadnienia uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną tego wyroku, a Sąd I instancji nie rozważył istoty sprawy i oprał rozstrzygnięcie wyłącznie na okoliczności czasu trwania postępowania.
Przeczą temu obszerne argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszące się do przewlekłości postępowania i jej "rażącego" charakteru, co stanowi istotę tej sprawy. Nie sposób natomiast poprzez zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. podważać – a do tego zmierzała argumentacja uzasadnienia do tego zarzutu - dokonaną przez Sąd I instancji kwalifikację okoliczności sprawy w aspekcie samej przewlekłości, jak i jej "rażącego" charakteru.
Kluczowy dla rozstrzygnięcia tej sprawy zarzut pkt I ppkt 3 skargi kasacyjnej, polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania art. 149 § 1a p.p.s.a. (i pominięty w zarzucie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w z art. 1 pkt 40 ppkt a w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej p.p.s.a. podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. z uwagi na datę wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego – jakkolwiek zasadny, nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dla uznania zarzutu kasacyjnego za zasadny stosownie do art. 174 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie wpływu naruszenia prawa na wynik sprawy, tj. uprawdopodobnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a wynikiem rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie takiego wpływu nie wykazała, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia wadliwego przyjęcia za podstawę zaskarżonego wyroku art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji przyczyn jego zastosowania w sprawie.
Takiego wpływu nie dostrzegł również Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i określa uprawnienie sądu administracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie przewlekłości organu administracji publicznej i określenia charakteru tej przewlekłości. Z porównania tych przepisów z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzemieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a. wynika w sposób niewątpliwy, iż zakres kompetencji sądu administracyjnego nie uległ zmianie. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi powtórzenie zawartego w art. 149 § 1 p.p.s.a zdania drugiego w brzmieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a, co dowodzi nieistotnego naruszenia prawa.
Niezasadny jest również wymagający łącznego rozpoznania zarzut pkt I ppkt 1 i pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej, tj. zarzut bezpodstawnego stwierdzenia przez Sąd I instancji przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i wadliwej oceny daty wszczęcia postępowania. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce – jak przyjmuje orzecznictwo sądów administracyjnych – wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym; gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Przewlekłość postępowania charakteryzuje się brakiem jego zorganizowania w taki sposób, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016r., II OSK 2630/15, LEX nr 2102210, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2016r., I SAB/Go 8/16, LEX nr 2152013, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2016r., II SAB/Wa 1133/15, LEX nr 2148528, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016r., II SAB/Bd 61/16, LEX nr 2152152).
Zważywszy na tak pojmowaną "przewlekłość postępowania" i okoliczności przebiegu postępowania słusznie Sąd I instancji stwierdził przewlekłe prowadzenie tego postępowania. Analiza akt sprawy dowodzi, że organ zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak i w późniejszym okresie jego prowadzenia nie miał w istocie przemyślanej koncepcji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego na relewantne prawnie okoliczności faktyczne sprawy. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie miały charakteru skoncentrowanego. Już w kwietniu 2013r. Spółdzielnia, uzupełniając swoje stanowisko z dnia [...] grudnia 2012r., wskazała, że na terenie działek objętych wnioskiem o udzielenie dostępu do infrastruktury funkcjonuje trzech operatorów telekomunikacyjnych a budynki są wyposażone w odrębne instalacje telekomunikacyjne należące do poszczególnych operatorów, nie ma technicznych możliwości udostępnienia wnioskodawcy instalacji Spółdzielni.
Organ miał zatem możliwość wezwania operatorów telekomunikacyjnych do udzielania informacji co do możliwości zapewnienia wnioskodawcy dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej biorąc pod uwagę technologię tej infrastruktury i świadczonych przez wnioskodawcę usług telekomunikacyjnych, jak i ustalenia warunków udostępnienia spornej nieruchomości. Pomijając fakt, że zmiana art. 30 ust. 1 u.w.r.u.s.t., determinująca prowadzenie postępowania w trybie art. 139 pt, weszła w życie z dniem 16 grudnia 2012r. (Dz.U. z 2012r. poz. 1256) – organ podjął wyłącznie czynności procesowe na okoliczność ustalenia warunków udostępniania infrastruktury funkcjonującym na lokalnym rynku podmiotom telekomunikacyjnym a dopiero po upływie znacznego czasu podjął czynności wyjaśniające na okoliczność udostępnienia infrastruktury telekomunikacyjnej wnioskodawcy przez funkcjonujących na nieruchomości operatorów telekomunikacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było najmniejszych przeszkód do tego, by już w kwietniu 2013r. podjąć skondensowane czynności procesowe na powyższe relewantne prawnie okoliczności. Również wezwania kierowanie do wnioskodawcy – pomijając przyczynienie się wnioskodawcy do opóźnienia w rozpoznaniu sprawy np. poprzez formułowanie alternatywnego żądania czy składanie wniosku z brakami formalnymi – mogły być dokonywane równolegle z wcześniej wskazanymi czynnościami procesowymi. Organ mógł też koncentrować zakres przynajmniej części żądanych od wnioskodawcy informacji czy wyjaśnień.
Nie sposób więc nie przyznać racji Sądowi I instancji, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Można przypuszczać w oparciu o argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, że taka postawa organu była spowodowana zmianą przepisów prawa materialnego, w związku z dokonaniem której organ miał trudności w prawidłowym określeniu zakresu ciążących na nim obowiązków co do postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Jednakże z pewnością od przełomu lipca/sierpnia 2015r. organ dokonywał już - co potwierdza przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niesporny w sprawie i wynikający z akt administracyjnych przebieg postępowania - sprawnie czynności procesowych. Zasadnie też Sąd I instancji zauważył, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużenia terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organ nadużywana.
Tymczasem w tej sprawie co słusznie też podniósł Sąd I instancji a czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie w okresie od sierpnia 2013r. do lutego 2014r. oprócz wydawania postanowień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy nie były podejmowane jakiekolwiek czynności merytoryczne; zaś w maju 2014r. organ ponownie wzywał wnioskodawcę i operatorów telekomunikacyjnych do złożenia wyjaśnień na okoliczność technicznych możliwości udostępnienia infrastruktury i dwukrotnie jeszcze w 2014r. przedłużył termin zakończenia postępowania w sprawie. Z kolei dwukrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy w 2015r. było usprawiedliwione dokonywanymi w tym czasie czynnościami procesowymi postępowania konsultacyjnego, w tym wniesionymi uwagami do projektu decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej.
Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast sformułowany w pkt I ppkt 2 zarzut kasacyjny bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że stwierdzona w sprawie przewlekłość postępowania miała "rażący" charakter. Użyty czy to w art. 149 § 1 p.p.s.a., czy to w art. 149 § 1a p.p.s.a. zwrot "rażące" naruszenie prawa - nie mający normatywnej definicji i doprecyzowany w jednolitym orzecznictwie sądowym – wskazuje na kwalifikowaną postać naruszenia prawa a przesłanki pozwalające na taką kwalifikację powinny być interpretowane ściśle. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako "rażącego" nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. W tym pojęciu mieszczą się wyłącznie szczególne okoliczności danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016r., I OSK 86/16, Lex nr 2142179, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2016r., II SAB/Kr 126/16, Lex nr 21200665).
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "rażące" naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty a przekroczenie terminów załatwiania spraw jest znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r., II OSK 2458/15, Lex nr 2106665, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016r., II SAB/Bd 81/16, Lex nr 2152156, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2016r., I SAB/14/16, Lex nr 2144822). Czynnikiem przesądzającym o charakterze naruszenia przepisów o terminach jest niewątpliwie długość prowadzenia postępowania, której muszą jednakże towarzyszyć inne okoliczności wskazujące na lekceważące traktowanie przez organ obowiązków nałożonych przepisami prawa, celowe opóźnianie przez organ załatwienia sprawy albo po prostu wiązać się z podejmowaniem przez organ zbędnych czynności procesowych.
Istotne znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa ma – poza zachowaniem organu – również zachowanie wnioskodawcy, skomplikowany charakter sprawy, charakter i specyfika trybu załatwienia sprawy, stopień przekroczenia terminów czy charakter stwierdzonych uchybień (por np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016r., VIII SAB/Wa 23/16, LEX nr 2113999, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2016r., II SAB/Go 43/16, Lex nr 2105444, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016r., I SAB/Wa 258/16, Lex nr 2089822, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r., II OSK 2458/15, Lex nr 2106665).
Analiza akt tej sprawy nie uprawnia do przyjęcia, jak to uczynił Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania w sprawie posiada tak rozumianą cechę "rażącego" naruszenia prawa. Pomijając fakt, iż skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, iż datą wszczęcia postępowania w sprawie nie był dzień złożenia przez wnioskodawcę podania, lecz jego zmodyfikowania - podnieść trzeba, iż długość postępowania w tej sprawie (od dnia [...] października 2012r. do dnia [...] listopada 2015r.), uzasadniająca stwierdzenie stanu przewlekłości, nie dowodzi jeszcze kwalifikowanego naruszenia przez organ przepisów o terminach załatwiania spraw.
Sąd I instancji – przyjmując długość trwania postępowania za zasadniczy powód uznania przewlekłości za "rażącą" - nie jest konsekwentny. Najpierw bowiem stwierdza, że w pierwszej fazie postępowania, licząc od momentu jego wszczęcia, co miało miejsce w dniu [...] "listopada" 2012r., do dnia powiadomienia wnioskodawcy o zmianie przepisów, tj. do dnia [...] stycznia 2013r., i pierwszego przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, tj. do dnia [...] czerwca 2013r., czynności były prowadzone w krótkich odstępach czasu, odmiennie niż w okresie od sierpnia 2013r. do 2015r. Po czym podnosi, że postępowanie powinno być zakończone w marcu 2013r., jednakże decyzja została wydana dopiero we "wrześniu 2015r.", co oznacza, że czas trwania postępowania nawet mając na uwadze okoliczności sprawy i konflikt między stronami oraz trudności natury technicznej trwał prawie 3 lata. O "rażącym" charakterze przewlekłości nie przesądza – wbrew Sądowi I instancji - okresowe, zwłaszcza w okresie od sierpnia 2013r. do maja 2014r., opieszałe podejmowanie (lub zaniechanie) czynności procesowych przez organ, skoro organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy a nadto dokonywał, choć "rozporoszonych" w czasie, czynności procesowych.
Słusznie też podnosi skarżąca kasacyjnie, iż w sprawie Sąd I instancji pominął okoliczność obligatoryjnego elementu postępowania wyjaśniającego – postępowania konsultacyjnego nad projektem decyzji w sprawie dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej. Nie sposób zatem zarzucić organowi opieszałość prowadzenia postępowania w okresie od dnia [...] sierpnia 2015r. do dnia [...] września 2015r., co czyni zasadnym zarzut kasacyjny pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Pomimo niespornego w sprawie okresu trwania postępowania okoliczności, tj.: alternatywne formułowanie żądania przez wnioskodawcę i modyfikowanie wniosku w toku postępowania (również w sposób alternatywny), utrudniające prawidłową kwalifikację wniosku i ocenę charakteru przedsięwzięcia przez 1,5 roku; braki formalne wniosku; przeprowadzenie przez wnioskodawcę negocjacji o udostępnienie infrastruktury wyłącznie ze Spółdzielnią; zawiadamianie wnioskodawcy o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania; przeprowadzenie obligatoryjnego postępowania konsultacyjnego; konflikt pomiędzy wnioskodawcą a Spółdzielnią, niewątpliwie powodujący zauważalną powściągliwość stron w udzielaniu wyjaśnień, jak i skłaniający organ do szczególnej ostrożności i dbałości w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy oraz wymagający wyważenia interesów wnioskodawcy i Spółdzielni; jak i konieczność wyjaśnienia szeregu relewantnych prawnie okoliczności (w tym technicznych możliwości dostępu do infrastruktury i warunków finansowych udostępnienia nieruchomości) z udziałem wielu podmiotów, wskazujące na skomplikowany stan faktyczny sprawy; zmiana stanu prawnego wymagająca modyfikacji wniosku; pasywna postawa niektórych operatorów telekomunikacyjnych (np. [C.]) wobec wezwań Prezesa UKE; zgłoszenie zastrzeżeń do projektu decyzji o dostęp do infrastruktury niewątpliwie wydłużających termin wydania decyzji – nie wskazują na złą wolę organu, niechęć do załatwienia sprawy czy lekceważący stosunek do wnioskodawcy.
Przewlekłość postępowania w sprawie jest raczej wynikiem pierwotnego braku koncepcji co do zakresu czynności procesowych, będącej w pewnym sensie konsekwencją zmiany stanu prawnego sprawy rozszerzającego zakres tego postępowania, oraz powodującej, że czynności dowodowe i wyjaśniające nie miały charakteru skoncentrowanego. Choć organ nieudolnie prowadził czynności procesowe, to jednakże były to czynności nakazane prawem. Żadna z tych czynności nie była zbędna, wręcz przeciwnie zmierzała do wyjaśnienia wyłącznie relewantnych prawnie okoliczności faktycznych.
Nie można zatem zarzucić organowi znacznego stopnia opieszałości oraz działania "rażąco" wbrew standardom prowadzenia postępowania bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Organ przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe i wyjaśniające na różnorakie okoliczności faktyczne, co przy zaistniałym głębokim konflikcie między stronami uzasadniało szczególną dbałość w ustaleniu okoliczności sprawy i ważeniu sprzecznych interesów.
Zważywszy na niesporne w sprawie okoliczności faktyczne przebiegu postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę merytorycznie, orzekając, że przewlekłość postępowania w sprawie nie miała "rażącego" charakteru. Wobec zaś stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie oddalił skargę kasacyjną w zakresie kosztów postępowania przed Sądem I instancji i miarkował koszty postępowania kasacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 206 orzekł jak w sentencji.