Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 895/15 uwzględnił skargę K. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry w ten sposób, że: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 917zł (dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w E., na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90, art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej jako: u.g.h.), wymierzył K. M. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł z tytułu urządzania gier na automacie JACK POT bez numeru, poza kasynem gry, tj. w sklepie spożywczo-przemysłowym, należącym do Spółki cywilnej "A." [...], znajdującym się w miejscowości H. [...],[...] R. Według organu, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, strona urządzała we wskazanym lokalu gry na automacie, spełniające definicję gier na automatach w rozumieniu przepisów u.g.h.
Dyrektor Izby Celnej w O., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego przy zaistniałym stanie faktycznym w sprawie. W całości zaakceptował uzasadnienie zaskarżonej decyzji i motywy rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę K. M. stwierdzając, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz z zupełnie innych względów niż w niej wskazano. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a jedynie do niewłaściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do konkretnej normy prawa materialnego zawartej w art. 89 u.g.h. Według WSA, materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy przekazanych tut. Sądowi wraz ze skargą, został zgromadzony zgodnie z przepisami prawa procesowego.
Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi także zastrzeżeń twierdzenie organów obu instancji, oparte między innymi na wynikach tego eksperymentu i dołączonej do akt sprawy opinii biegłego sądowego, że ujawniony w lokalu automat jest automatem do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h., gdyż cechuje go cel komercyjny, ma on charakter losowy, a automat realizuje samodzielnie wygrane pieniężne. Zdaniem WSA, nie ulega też wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się zezwoleniem na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które na mocy przepisów przejściowych zawartych w art. 129 ust. 1 u.g.h., uprawniałoby go do urządzania takich gier na automatach w lokalu.
Ponadto automat, na którym skarżący urządzał gry, nie posiadał poświadczenia rejestracji, ani w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz.U. z 2012 r. poz. 312), ani też na podstawie wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). WSA zaznaczył, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżący był dysponentem przedmiotowego automatu JACK POT bez numeru i urządzał na nim gry.
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały jednak nieprawidłowej kwalifikacji deliktu popełnionego przez skarżącego do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu). W tym zakresie Sąd stwierdził, że dla prawidłowego odkodowania znaczenia norm zawartych w art. 89 ust. 1 u.g.h. nie jest wystarczająca jedynie wykładnia gramatyczna (językowa). Według WSA, dostrzec należy, że opisane w art. 89 u.g.h. delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Jak już podano, w świetle art. 6 ust. 1 u.g.h. i art. 23a ust. 1 u.g.h., działalność m.in. w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, a warunkiem dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier jest jego uprzednia rejestracja przez naczelnika urzędu celnego.
Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu niewątpliwie poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność. To zaś oznacza, że podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100 % przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.). Dalej Sąd wywodził, że skoro nielegalne działanie podmiotu usankcjonowane zostało w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to przyjąć należy, że kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Za konstatacją taką przemawia także ustalenie w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary za delikt opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12.000 zł od każdego automatu, która umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary.
Nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób. Jednakowe traktowanie tych podmiotów pozostawałoby także w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. WSA wskazał, że kwalifikacja przyjęta przez organ, czyli wymierzenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w odniesieniu do skarżącego, który nigdy nie legitymował się i nie legitymuje się żadnym zezwoleniem, czy też koncesją uprawniającą do urządzania gier na automatach, prowadziłoby do uznania, że naruszenie prawa w tym wypadku polega wyłącznie na urządzaniu gier na automatach poza kasynem gry, a nie na urządzaniu gier bez zezwolenia czy koncesji.
Stwierdzone przez Sąd uchybienie przepisom prawa materialnego, przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., ma wpływ na wynik sprawy, gdyż konieczne jest ustalenie wysokości kary według innych zasad, określonych w art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu, organy przeprowadzą więc stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości tej kary z uwzględnieniem powołanej regulacji.
Dalej WSA podniósł, że w świetle powyższej oceny prawnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku podniesione argumenty o bezskuteczności art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. wobec braku notyfikacji projektu u.g.h. Delikt administracyjny, opisany w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie ma bowiem powiązania z art. 14 ust. 1 u.g.h., gdyż obejmuje katalog czynów niepozostających w związku z nakazami lub zakazami ujętymi w art. 14 ust. 1, a więc z miejscem urządzania gier, lecz dotyczy urządzania gier hazardowych bez stosownego upoważnienia, jak też bez zarejestrowania automatu lub urządzenia.
Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że mimo niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uwzględniając regulację art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w O., reprezentowany przez radcę prawnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ww. wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez:
- 1) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.h., poprzez uznanie, że przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącego,
- 2) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h poprzez uznanie, że przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:
- 1) w związku z art. 89 ust. 1 pk 2 u.g.h. poprzez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu musiałby skargę oddalić, stosując przepis art. 151 p.p.s.a.,
- 2) w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego - czy kara nałożona na skarżącego na podstawie, art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Natomiast w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej stosownie do art. 206 p.p.s.a. - ograniczenie wysokości przyznania kosztów zastępstwa na rzecz skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek, o których mowa w art.183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej zasługuje na uwzględnienie, gdyż została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach tej podstawy został poddany wyrok WSA uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne (art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh przez jego niezastosowanie), Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry.
Wskazane wyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przepis ten w stanie prawnym mającym zastosowanie w tej sprawie stanowił, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a nieuprawniony jest pogląd WSA, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh. Zauważa przy tym, że zajęte przez WSA stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie, w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 16 maja 2016 r. uchwałę (II GPS 1/16), stanowiącą w punkcie 2., że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ugh. Obowiązek respekto wania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
Przyjęcie z powyższych powodów, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. i przesądzenie, że w tym zakresie pogląd Sądu I instancji jest błędny, czyni bezprzedmiotową ocenę zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odnosi się do przepisu art. 89 ust.1 pkt 1 u.g.h. Należy przy tym zauważyć, że w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że został on podniesiony z ostrożności, w razie gdyby skarga kasacyjna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.
W tej sytuacji za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej wskazujące na naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ugh przez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie.
Natomiast za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania) z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Oparcie skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jednocześnie – uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącego i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegał karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
W toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że K. M. - który nie występował o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry oraz nie posiadał jakiegokolwiek zezwolenia (wymaganego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych) - w dniu [...] stycznia 2014 r. urządzał gry mające charakter losowy, w lokalu niebędącym kasynem gry a niezarejestrowane urządzenie, na którym gry były prowadzone, wyczerpywało definicję automatu do gier w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h. O losowym charakterze gier świadczy to, że grający nie ma żadnego wpływu na wynik pojedynczej gry (wynik dla grającego nie jest przewidywalny). Automat umożliwia uzyskiwanie bezpośrednich wypłat wygranych. Gry umożliwia wpłata przez jeden z akceptorów, a wpłacona kwota jest przeliczana na punkty. Możliwość prowadzenia na spornym automacie m.in. gier losowych potwierdził eksperyment procesowy przeprowadzony przez funkcjonariuszy celnych podczas czynności kontrolnych w trybie art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej (t.j.
Dz.U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.) oraz opinia z badania automatu sporządzona przez biegłego sądowego włączone, jako dowód do niniejszego postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazał organ, w zgromadzonym materiale dowodowym nie sposób się dopatrzeć jakichkolwiek sprzeczności i niejasności. Nie ulega też wątpliwości, że gry są organizowane w celach komercyjnych - wymagają wniesienia opłat, pozwalają na realizację wypłat wygranych wypłacanych bezpośrednio. K. M. w skardze do WSA w Olsztynie nie podważał ustaleń poczynionych w tym zakresie, a jego zarzuty dotyczyły wyłącznie tego, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji zatem, według strony, ustawy nieobowiązującej. Nadto zarzucał, że kara nie mogła być nałożona na osobę fizyczną, co jest poglądem błędnym.
Także zarzut strony związany z brakiem notyfikacji nie jest usprawiedliwiony.
Powołaną wyżej uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) zasądzając od K. M. na rzecz organu 2000 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składały się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej – 200 zł oraz 1800 zł - koszty zastępstwa procesowego przed NSA. Miarkowanie kosztów postępowania sądowego polegało na przyznaniu 1800 zł kosztów zastępstwa procesowego przed NSA, a więc za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Było to uzasadnione tym, że skarga kasacyjna sporządzona przez tego samego pełnomocnika reprezentującego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. zawierała niemal w całości tożsame zarzuty i ich uzasadnienie, jak skargi kasacyjne w sprawach połączonych ze sprawą niniejszą na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia (sygn. akt: II GSK 1601/16, II GSK 1223/16, II GSK 1224/16).