Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 342/15 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją GITD – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 87 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; ze zm. dalej: u.t.d.), Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. – utrzymał w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z [...] marca 2014 r. o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] stycznia 2014 r. w B. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki DAF kierowanym przez M. I., wykonującego przewóz materiałów niebezpiecznych. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób wydany na rzecz [B.] Sp. z o.o. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem.
WITD decyzją z [...] marca 2014 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji.
GITD decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję WITD.
GITD wskazał, że z przedłożonych przez spółkę dokumentów wynika, iż [A.] Sp. z o.o. powstała z połączenia przez przejęcie, w trybie art. 492 § 1 k.s.h., [B.] Sp. z o.o., [C.] Sp. z o.o. (obecnie: [A.] Sp. z o.o.) i [D.] Sp. z o.o. uchwałą wspólników z [...] grudnia 2013 r. Połączenie polegało na przejęciu całego majątku spółek [B.] Sp. z o.o. i [D.] Sp. z o.o.
GITD powołując się na art. 492 § 1 k.s.h. i art. 13 ust. 1 u.t.d. stwierdził, że proces przekształcenia podmiotu posiadającego licencję transportową wymaga przeniesienia uprawnień z niej wynikających na następcę prawnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem uprawnienia z licencji – w razie procesu przekształcenia przedsiębiorcy – nie tylko nie przechodzą na przekształcony podmiot z mocy prawa, ale przechodzą tylko i wyłącznie na skutek wniosku podmiotu uprawnionego, złożonego w celu wszczęcia postępowania administracyjnego, badającego ponownie warunki określone w ustawie o transporcie drogowym, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, przenoszącej uprawnienia i obowiązki wynikające z licencji na przekształcony podmiot. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego i badania przez organ spełnienia przez adresata decyzji przesłanek wykonywania transportu drogowego z ustawy o transporcie drogowym nie sposób mówić wyłącznie o zmianie danych w licencji, jak podnosi spółka.
GITD wskazał, że spółka złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] udzielonej [B.] Sp. z o.o. [...] stycznia 2014 r. Licencja została udzielona spółce [...] stycznia 2014 r. Zatem w dniu kontroli spółka nie posiadała uprawnień do wykonywania zarobkowego przewozu rzeczy. Wykonywanie transportu drogowego jest możliwe wyłącznie po uprzednim uzyskaniu licencji na dany rodzaj przewozu zarobkowego i/lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 5 ust. 1 i art. 5a u.t.d.). Złożenie zaś przez spółkę wniosku o przeniesienie uprawnień z licencji na spółkę przekształconą i jej uzyskanie po kontroli drogowej nie ma wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia z lp. 1.1.
WSA w Krakowie wyrokiem z 20 października 2015 r. oddalił skargę spółki.
Sąd przypomniał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżąca, na skutek połączenia w trybie art. 492 k.s.h. spółek: [B.] i [C.] Sp. z o.o., nabyła [...] grudnia 2013 r. uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego, które uprzednio posiadała jedna z połączonych spółek, czy też jak wywodzi organ, uprawnienia te nabyła dopiero z dniem udzielenia jej licencji w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d.
Sąd wskazał, że w myśl art. 13 u.t.d. – zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z nich wynikających na osobę trzecią. Organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie: połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013, poz. 1030), przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w art. 5 ust. 2 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2 (ust. 2 pkt 2).
Zgodnie zaś z art. 492 § 2 k.s.h. – na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.
Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, zawarte w wyroku z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 653/09, że art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. stanowi lex specialis do Kodeksu spółek handlowych. Do przeniesienia uprawnień z licencji obligatoryjne jest wydanie decyzji administracyjnej przez organ udzielający stosownej licencji, która ma charakter konstytutywny. Do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez spółkę przekształcaną.
W konsekwencji, jeżeli w dacie kontroli drogowej, spółka przekształcona, nie dysponuje decyzją przenoszącą na nią uprawnienia z licencji posiadanej przez spółkę przekształcaną, tym samym wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji i istnieją podstawy do nałożenia na spółkę przekształconą kary pieniężnej.
W niniejszej sprawie, w dniu kontroli, kierowca spółki okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób wydany na rzecz [B.] Sp. z o.o. Oznacza to, że w dniu kontroli ([...] stycznia 2014 r.), spółka nie legitymowała się licencją na wykonywanie międzynarodowego transportu.
Wobec powyższego – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – Sąd oddalił skargę spółki.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- - art. 494 § 2 k.s.h. polegające na błędnym przyjęciu, że przewidziana w tym przepisie generalna sukcesja uprawnień z tytułu m.in. uzyskanych zezwoleń administracyjno-prawnych nie dotyczy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, mimo nieistnienia wyłączenia stosowania tego przepisu prawa w systemie prawnym;
- - art. 13 ust. 2 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika wyłączenie stosowania zasady sukcesji generalnej przewidzianej w art. 494 k.s.h., mimo braku takiego zapisu, co związane jest z nieprawidłową rozszerzającą wykładnią tego przepisu jako przepisu szczególnego (wyjątku od reguły);
- - art. 13 ust. 2 u.t.d. przez przyjęcie, że możliwe jest przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w sytuacji, gdy takie zezwolenie wygasłoby, przy założeniu, że do przeniesienia dochodzi z chwilą wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia;
- - art. 3, art. 10, art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, poprzez uznanie jako tożsame czynności udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i przeniesienia takiego zezwolenia.
GITD nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
W skardze kasacyjnej (pomimo wskazania obu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia: art. 494 § 2 k.s.h., art. 13 ust. 2 u.t.d. i art. 3, art. 10, art. 11 rozporządzenia 1071/2009. Skarżąca kasacyjnie uważa, że przewidziana w art. 494 § 2 k.s.h. generalna sukcesja uprawnień z tytułu uzyskanych zezwoleń administracyjno-prawnych dotyczy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, pomimo nieistnienia wyłączenia stosowania tego przepisu prawa w systemie prawnym. W związku z tym zarzuca błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że art. 13 ust. 2 u.t.d. – po pierwsze – wyłącza stosowania zasady sukcesji generalnej przewidzianej w art. 494 k.s.h. oraz – po drugie – możliwe jest przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w sytuacji, gdy takie zezwolenie wygasłoby, przy założeniu, że do przeniesienia dochodzi z chwilą wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia. Z kolei naruszenie rozporządzenia 1071/2009 ma polegać na uznaniu jako tożsamych czynności udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i przeniesienia takiego zezwolenia.
Niespornym jest, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie [A.] Sp. z o.o. powstała z połączenia przez przejęcie, w trybie art. 492 § 1 k.s.h., trzech spółek, która jedna z połączonych spółek ([B.]) nabyła [...] grudnia 2013 r. uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego. Sporne jest tylko to, czy uprawnienie z licencji przyznane spółce przejmowanej przeszło na skarżącą spółkę, a podstawą do przyjęcia następstwa prawnego w drodze sukcesji ogólnej może być art. 494 § 2 k.s.h.
Rozstrzygając powyższy problem przypomnieć należy, że w literaturze raczej zgodnie przyjmuje się, że art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Podkreśla się także, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne Zmiana tej reguły wymaga ustanowienia wyraźnej normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku ograniczonej sukcesji administracyjnej przewidzianej w art. 494 § 2 k.s.h.
Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo gdy decyzja o przyznaniu tak stanowi. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia) oraz termin, o którym mowa w art. 618 k.s.h. (por. A. Kidyba Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LEX/El., 2016).
Niewątpliwie zatem art. 494 § 2 k.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, że na spółkę przejmującą (...) przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej (...), chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przewidziana w nim zasada ograniczonej sukcesji uniwersalnej – jak zaznaczono wyżej – znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawa szczególna, odnosząca się do określonych praw lub obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym, nie reguluje dopuszczalności ich przejścia na inny podmiot, a decyzja administracyjna, będąca bezpośrednim źródłem tych uprawnień, nie wyłącza ich sukcesji na inny podmiot.
Tymczasem w zakresie przejścia uprawnień płynących z licencji na transport drogowy, tego rodzaju unormowanie o charakterze lex specialis zawiera przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. W myśl tego przepisu – organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie: połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030), przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w art. 5 ust. 2 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2.
Przepis ten jednoznacznie wskazuje zatem, że przejście uprawnień wynikających z licencji udzielonych przedsiębiorcy przekształcanemu, może nastąpić wyłącznie w drodze prawnokształtującej decyzji właściwego organu administracji. Stosownie do treści art. 4 pkt 17 u.t.d., licencja to decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Dopiero zatem decyzja konstytutywna powoduje, że podmiot powstały wskutek połączenia przewidzianego w przepisach Kodeksu spółek handlowych nabywa uprawnienia wynikającej z licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy, gdyż zasadą jest zakaz odstępowania lub przenoszenia tego rodzaju praw.
Dodać należy, że o konstytutywnym charakterze decyzji wydanej w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., świadczy także dyspozycja normy prawnej zamieszczonej w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., która przewiduje, że w razie likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku przedsiębiorcy, któremu została udzielona licencja, wygasa ona z mocy samego prawa, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2 tej ustawy, a więc gdy dochodzi do przeniesienia tychże uprawnień w drodze decyzji właściwego organu. Organ licencyjny dokonując przeniesienia uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., winien orzekać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie wydania decyzji konstytutywnej, udzielając licencji przedsiębiorcy powstałemu dopiero wskutek połączenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 653/09, że "do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez spółkę przekształcaną". W innym wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1873/15 podkreślono, że "dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, dopóty spółka handlowa, legitymująca się jedynie licencją udzieloną przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego i – w razie jego wykonywania – podlegać będzie karze pieniężnej w związku z brakiem wymaganej licencji." Tak więc w spornym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite, co potwierdzają także inne wyroki NSA np.: z 29 października 2010 r., sygn. akt II GSK 901/09; z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 880/09; z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2936/15).
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 13 ust. 2 u.t.d. zawarty jest wyczerpujący katalog sytuacji, w których organ udzielający licencji może ją przenieść w drodze decyzji na inny podmiot, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5a. Z woli ustawodawcy przypadkiem wymagającym wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji jest – tak jak w niniejszej sprawie – połączenie spółek. Nie wchodzi więc tutaj w grę automatyzm w przejściu na spółkę przejmującą uprawnień wynikających z licencji posiadanej przez spółkę przejmowaną, gdyż – jak to wyżej wskazano – wymagana jest tutaj decyzja organu licencyjnego, wydana na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d. w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej – por. art. 13 ust. 3 u.t.d., co jak zaznaczył Sąd I instancji, miało miejsce w niniejszej sprawie, ale już po dokonaniu kontroli drogowej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy, a za nimi Sąd I instancji prawidłowo uznały, że do czasu wydania pozytywnej dla skarżącej spółki decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., skarżąca nie mogła wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez inny podmiot.
W konsekwencji za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 494 § 2 k.s.h. i art. 13 ust. 2 u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 3, art. 10 i art. 11 rozporządzenia 1071/2009, poprzez uznanie jako tożsame czynności udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i przeniesienia takiego zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony przede wszystkim ze względów konstrukcyjnych.
Wskazać bowiem należy, że Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się co do regulacji zawartych w rozporządzeniu 1071/2009, a więc nie mógł uznać "jako tożsame czynności udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i przeniesienia takiego zezwolenia". Tym bardziej, że spółka zarzutów takich nie sformułowała w skardze do Sądu I instancji. W tej sytuacji nie można polemizować ze stanowiskiem Sądu I instancji, którego nie ma.
Jedynie na marginesie dodać należy, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała, aby mające w sprawie zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym były sprzeczne z przepisami unijnymi tj. rozporządzenia 1071/2009.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).