Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 13, art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d.), lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A Spółka z o.o. (dalej strona skarżąca lub skarżąca Spółka) od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja została wydana w następujący stanie prawnym i faktycznym:
Dnia 13 stycznia 2014 r. w miejscowości B miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki DAF o nr rej. [...] wraz z naczepą marki BODEX o nr rej. [...]. Zatrzymanym pojazdem kierował M. I. W chwili zatrzymania do kontroli wykonywano przewóz materiałów niebezpiecznych - odpad UN 2570 związek kadmu. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób wydany na rzecz przedsiębiorstwa B Sp. z o.o. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...].
W dniu [...] 2014 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A Spółka z o.o. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji.
W odwołaniu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając organowi naruszenie: art. 5 ust. 1 - 3, art. 92a ust. 1, 6 i 7 oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także art. 494 Kodeksu spółek handlowych (dalej: Ksh) oraz art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Spółka domagała się dopuszczenia dowodów z dokumentów na okoliczność faktu i daty połączenia spółek B Sp. z o.o. i C Sp. z o.o., jak też na okoliczność złożenia przez skarżącą Spółkę (dawniej C Sp. z o.o.) wniosku o wprowadzenie zmiany nazwy w udzielonej spółce licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zdaniem Spółki, z dniem 31 grudnia 2013 r. przeszły na nią prawa i obowiązki wynikające z licencji udzielonej B Sp. z o.o., jako że tego dnia doszło do połączenia B Sp. z o.o. i C Sp. z o.o. Skarżąca wskazała, że połączenie polegało na przejęciu całego majątku obu spółek, na dowód czego Spółka przesyła kserokopie uchwały dotyczącej połączenia spółek, postanowienia sądu: o zarejestrowaniu połączenia i wykreśleniu z KRS B Sp. z o.o., odpis z KRS A Sp. z o.o. oraz wydruk informacji o wykreśleniu z rejestru B Sp. z o.o. a także powołała się na art. 491, 492 i 494 Ksh i wskazała, że z dniem połączenia spółka przejmująca wstąpiła w prawa i obowiązki spółki przejmowanej.
Zdaniem Spółki, ustawa o transporcie drogowym nie zawiera żadnych przepisów szczególnych, które wskazywałyby na wygaśnięcie uprawnień z licencji w razie połączenia spółek. Spółka wskazała także, że złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień z licencji udzielonej B Sp. z o.o. na kilka dni przed kontrolą. Stosowna decyzja została wydana w dniu 22 stycznia 2014 r. i potwierdzała spełnianie przez Spółkę ustawowych wymogów wykonywania transportu drogowego. Natomiast opieszałość organu licencyjnego nie może szkodzić Spółce i nie stanowi o popełnieniu naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a nadto sam fakt złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień z licencji powinien stanowić okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Spółka powołała się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn.. akt II SA/Bd 414/13.
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania, a także powołał art. 87 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 92a ust. 1 oraz treść lp. 1.1 załącznika nr 3 u.t.d.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych przez Spółkę kserokopii dokumentów oraz wyjaśnień złożonych w odwołaniu A Sp. z o.o. powstało z połączenia przez przejęcie, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Ksh, B Sp. z o.o., C Sp. z o.o. (obecnie: A Sp. z o.o.) oraz D Sp. z o.o. uchwałą wspólników z dnia 2 grudnia 2013 roku. Połączenie polegało na przejęciu całego majątku spółek B Sp. z o.o. i D Sp. z o.o.
Nadto organ odwoławczy powołał art. 492 § 1, a także art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz stwierdził, że proces przekształcenia podmiotu posiadającego licencję transportową wymaga przeniesienia uprawnień z niej wynikających na następcę prawnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem uprawnienia z licencji - w razie procesu przekształcenia przedsiębiorcy - nie tylko nie przechodzą na przekształcony podmiot z mocy prawa, ale przechodzą tylko i wyłącznie na skutek wniosku podmiotu uprawnionego, złożonego w celu wszczęcia postępowania administracyjnego, badającego ponownie warunki określone w ustawie o transporcie drogowym, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, przenoszącej uprawnienia i obowiązki wynikające z licencji na przekształcony podmiot.
Zatem wbrew przekonaniu strony skarżącej, na spółkę powstałą w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Ksh nie przechodzą z mocy prawa uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego, gdyż ustawa o transporcie drogowym przewiduje przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej po uprzednim stwierdzeniu, że nowopowstały podmiot spełnia wymagania, jakie ustawodawca określił dla przewoźników wykonujących różne rodzaje transportu drogowego. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania administracyjnego i badania przez organ spełnienia przez adresata decyzji przesłanek wykonywania transportu drogowego z ustawy o transporcie drogowym nie sposób mówić wyłącznie o zmianie danych w licencji, jak twierdzi strona w odwołaniu.
W odniesieniu do przywołanego przez Spółkę w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 roku (sygn. akt II SA/Bd 414/13) organ wyjaśnił, iż jest to wyrok nieprawomocny. Nadto wskazał, że powyższy wyrok dotyczy innego stanu faktycznego niż ten, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Nadto organ I instancji uzyskał informację ze Starostwa Powiatowego, zgodnie z którą Spółka złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] udzielonej przedsiębiorstwu B Sp. z o.o. w dniu 8 stycznia 2014 r. Licencja została udzielona stronie w dniu 24 stycznia 2014 r.
Zatem w dniu kontroli nie skarżąca Spółka posiadała uprawnień do wykonywania zarobkowego przewozu rzeczy. Organ podkreślił, że wykonywanie transportu drogowego jest możliwe wyłącznie po uprzednim uzyskaniu licencji na dany rodzaj przewozu zarobkowego i/lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 5a ustawy o transporcie drogowym. Fakt złożenia przez stronę wniosku o przeniesienie uprawnień z licencji na spółkę przekształconą i jej uzyskanie po kontroli drogowej nie może mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia z lp. 1.1.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A Spółka z o.o. zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.t.d., polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca Spółka w stanie faktycznym sprawy wykonywała przewóz drogowy towarów niebezpiecznych bez wymaganego zezwolenia, art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 oraz l.p. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, art. 494 Ksh, polegające na błędnym przyjęciu, że z chwilą przejęcia przez skarżącą spółkę, spółki B sp. z o.o. na skarżącą spółkę nie przeszły prawa i obowiązki wynikające z licencji Starosty a nr [...] udzielonej spółce B sp. z o.o.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i zaniechaniu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w sprawie.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na stronę skarżąca z dniem jej połączenia ze spółką B sp. z o.o. w B tj. z dniem 31 grudnia 2013 r. przeszły prawa i obowiązki wynikające z licencji udzielonych spółce B sp. z o.o. przez Starostę na wykonywanie krajowego oraz międzynarodowego transportu drogowego rzeczy.
Spółka ponownie przedstawiła przebieg połączenia Spółek, powołała podstawę prawna połączenia oraz art. 13 ustawy o transporcie drogowym i wskazała, że przepis ten wyraźnie przewiduje możliwość przeniesienia uprawnień z licencji m.in. w przypadku połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję. Jedynym warunkiem przewidzianego przez ustawę o transporcie drogowym przeniesienia uprawnień z licencji jest spełnienie przez przejmującego uprawnienia licencyjne wymagań określonych do uzyskania licencji. Spółka wskazała także, że złożyła stosowny wniosek o przeniesienie uprawnień z licencji udzielonej spółce B sp. z o.o. w dniu 9 stycznia 2014 r. Decyzja taka została jej wydana w dniu 22 stycznia 2014 r. tym samym potwierdzono spełnienie przez nią wszystkich wymagań ustawowych określonych w art. 5 ustawie o transporcie drogowym. Składając wniosek o przeniesienie licencji niezwłocznie po zarejestrowaniu przejęcia spółki B sp. z o.o., Spółka dochowała zatem wszystkich wymogów w celu zagwarantowania, aby wykonywane przez nią przewozu były zgodne z prawem.
Brak decyzji potwierdzającej przeniesienie na niego uprzednio udzielonej licencji, w przypadku gdy wniosek o jej wydanie został już złożony, winno zaś być uznane co najmniej za okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania wskazaną w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r..sygn. akt II SA/Bd 414/13.
Nadto Spółka podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą na duża skalę i zatrudnia kadrę ok. 100 kierowców. Zatem Spółka nie może sobie pozwolić na jakiekolwiek przestoje w działalności, zwłaszcza na zaniechanie świadczenia usług transportowych, gdzie działalność prowadzona jest w zasadzie na granicy opłacalności. W tym kontekście skarżąca nie mogła pozwolić sobie na zaniechanie świadczenia usług przez okres np. uzyskiwania decyzji o przeniesieniu całego szeregu obowiązujących licencji (udzielonych Spółce B Sp. z o.o.) na skarżącą, jako następcę prawnego, ponieważ takie przestoje w zależności od ich skali mogły narazić Spółkę na utratę płynności finansowej. W efekcie mogłyby również doprowadzić do tego, że Zarząd Spółki zmuszony byłby podjąć decyzję o grupowych zwolnieniach kierowców. Utrzymywanie kadry 100 kierowców, którzy nie mogliby świadczyć pracy na stanowiskach, na których zostali zatrudnieni byłoby nieekonomiczne.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający jej usunięcie z obrotu prawnego.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżąca Spółka, na skutek połączenia w trybie art. 492 Ksh spółek: B Sp. z o.o. i C Sp. z o.o., nabyła z dniem 31 grudnia 2013 r. uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego, które uprzednio posiadała jedna z połączonych spółek, czy też jak wywodzi organ, uprawnienia te nabyła dopiero z dniem udzielenia jej licencji w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 13 ust.1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013.1414). W myśl art. 13 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z nich wynikających na osobę trzecią. Organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie: połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U.2013.1030), przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w art. 5 ust. 2 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2 (ust.2 pkt 2).
Natomiast zgodnie z art. 492 § 1 pkt 1 Ksh na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2).
Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r, sygn. akt II GSK 653/09, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi lex specialis do ustawy Kodeks spółek handlowych (publ.//orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przeniesienia uprawnień z licencji obligatoryjne jest wydanie decyzji administracyjnej przez organ udzielający stosownej licencji, która ma charakter konstytutywny. Do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez spółkę przekształcaną.
W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli w dacie kontroli drogowej, spółka przekształcona, nie dysponuje decyzją przenoszącą na nią uprawnienia z licencji posiadanej przez spółkę przekształcaną, tym samym wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 oraz art. 5a ustawy o transporcie drogowym to istnieją podstawy prawne do nałożenia na spółkę przekształconą kary pieniężnej.
Nie ulega wątpliwości, że w dniu kontroli tj. 13 stycznia 2014 r., kierowca skarżącej Spółki okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób wydany na rzecz B Sp. z o.o. Organ ustalił także, że skarżąca Spółka w dniu 8 stycznia 2014 r. wystąpiła do organu o przeniesienie na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym uprawnień wynikających z licencji przyznanej wcześniej B Sp z o.o. jednak organ udzielił jej tej licencji dopiero decyzja z dnia 24 stycznia 2014 r. Oznacza to, że w dniu kontroli, skarżąca Spółka nie legitymowała się licencją na wykonywanie międzynarodowego transportu.
Odnosząc się do powołanego przez Spółkę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 414/13, wskazać należy, że obecnie wyrok ten jest już prawomocny, jednak, jak podkreślił w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, WSA w Bydgoszczy uchylił decyzje organów z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, natomiast ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonali odmiennej interpretacji przepisu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym niż zaprezentowana w przedmiotowej sprawie przez organ i przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że orzekające w sprawie organy obu instancji oparły swoje decyzje na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Prawidłowo zastosowały w sprawie art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z pkt 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy uznając, że skarżąca Spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji.
Z tego powodu Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.