Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi M. F. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz M. F. zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) i art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 196 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją KNF z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającą wyrażenia zgody na powołanie skarżącego na stanowisko Prezesa [...] S.A. (dalej także jako Spółka) umorzyła postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] września 2015 r. wpłynął wniosek złożony przez Spółkę o wyrażenie zgody na powołanie skarżącego na Prezesa Zarządu Spółki.
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. KNF odmówiła wyrażenia zgody na powołanie skarżącego na Prezesa Zarządu Spółki, z uwagi na niespełnienie przez skarżącego przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1170 z zm.; dalej: u.d.u.r.), w myśl której członkiem zarządu zakładu ubezpieczeń może być osoba, która daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.
W dniu [...] lipca 2016 r. skarżący wniósł do KNF wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że na podstawie art. 28 k.p.a., przysługuje mu przymiot strony postępowania, gdyż w jego przekonaniu postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, który przejawia się chociażby w ograniczeniu jego wolności wyboru i wykonywania zawodu wynikającej z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP). Ponadto wskazał, że decyzja I instancji narusza jego chronione prawnie dobra osobiste oraz jego prawa majątkowe wynikające z zawartych przez niego umów o pracę, które chronione są przepisami prawa pracy oraz kodeksu cywilnego.
KNF umarzając postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniła, że status strony postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie skarżącego na stanowisko Prezesa Zarządu Spółki posiada tylko Spółka. Organ wskazał, że regulacje odnoszące się do konieczności uzyskania zgody na powołanie określonych osób oraz ustanawiające wymagane cechy powoływanych osób w istocie regulują wyłącznie sytuację prawną zakładów ubezpieczeń, a nie osób, które są albo mają być powołane. Ustalenia organu nadzoru dotyczące spełniania przez skarżącego przesłanek określonych w przepisach ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, mimo że stanowią przedmiot działań w ramach postępowania administracyjnego, nie mają waloru rozstrzygnięcia o jego indywidualnych prawach i obowiązkach. KNF nie podzieliła także stanowiska skarżącego, że pozycja prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń, jako strony postępowania administracyjnego, znajduje swą legitymację w prawie refleksowym.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że skarżący posiada w sprawie wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu interes prawny, a jego źródłem są art. 48 ust. 1 u.d.u.r. oraz art. 51 u.d.u.r.
Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że regulacje ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej odnoszące się do konieczności uzyskania zgody na powołanie określonej osoby na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, w tym na prezesa zarządu oraz ustanawiające wymagane cechy powoływanych osób, w istocie regulują wyłącznie sytuację prawną zakładów ubezpieczeń, a nie osób, które są albo mają być powołane. W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca określając normą prawną konkretne wymogi jakie musi spełniać dana osoba, aby mogła zostać członkiem zarządu zakładu ubezpieczeń, a następnie nadając organowi nadzoru kompetencję do władczego rozstrzygania o powołaniu członka zarządu w oparciu o spełnienie tych wymogów przez osobę, która jest albo ma być powołana na członka zarządu, nie reguluje wyłącznie sytuacji prawnej zakładu ubezpieczeń, ale reguluje również sytuację prawną tej osoby.
Z art. 48 ust. 1 u.d.u.r., wynika bowiem uprawnienie dla osoby, która spełnia określone w tym przepisie wymogi i doszła do porozumienia z zakładem ubezpieczeń, do bycia członkiem zarząd zakładu ubezpieczeń, o którym to uprawnieniu władczo rozstrzyga organ nadzoru w decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 3 u.d.u.r. Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska KNF, że przedmiotowa zgoda organu nadzoru jest jednym z wielu elementów współkształtujących instrumenty reglamentacji oraz nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczeń. Zdaniem Sądu I instancji realizacja nadzoru nad działalnością zakładów ubezpieczeń poprzez instrumenty nadzoru personalnego wyrażone w art. 51 ust. 1 oraz ust. 3 u.d.u.r. dotyka również, mającego umocowanie w przepisach prawa materialnego (art. 48 ust. 1 i art. 51 u.d.u.r.), interesu prawnego osoby, która jest albo ma być powołana na członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń/prezesa zarządu.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie oddziałuje bezpośrednio, zarówno na status prawny zakładu ubezpieczeń, jak i skarżącego. Sąd podkreślił, że stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., a więc nie daje rękojmi prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty oznacza, że organ rozstrzygnął nie tylko o sytuacji prawnej zakładu ubezpieczeń, ale również w sposób władczy o uprawnieniu skarżącego wynikającym z art. 48 ust. 1 u.d.u.r. Z kolei doręczenie zaskarżonej decyzji spowodowało w ocenie Sądu I instancji ziszczenie się skutku wynikającego z art. 51 ust. 4 u.d.u.r., kształtując sytuację prawną zarówno zakładu ubezpieczeń, jak i skarżącego, co dowodzi, że posiada on w niniejszej sprawie interes prawny, który jest bezpośredni, konkretny, realny i znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.
Sąd I instancji zgodził się natomiast z organem, że nie można wywodzić interesu prawnego skarżącego tylko z tego faktu, że między skarżącym warunkowo powołanym na Prezesa Zarządu, a Spółką, istniał związek faktyczny i prawny wynikający z przepisów kodeksu spółek handlowych i przepisów prawa pracy.
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniosła KNF zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:
- a) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, uzasadnienia, w którym sąd administracyjny w sposób wyczerpujący przedstawiłby przesłanki, które w jego opinii przemawiają za przyznaniem na gruncie prawnym M. K. statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Tym samym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest wskazania przekonujących od strony logicznej i jurydycznej argumentów uzasadniających opinię, iż zaprezentowany przez KNF pogląd jakoby M. K. legitymował się wyłącznie interesem faktycznym w rzeczonym postępowaniu administracyjnym, nie zaś interesem prawnym, był nieprawidłowy i nie przystawał do okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej. Nie może znaleźć swej akceptacji taki zbieg argumentacyjny, w którym sąd administracyjny po rzetelnym zreferowaniu poglądów doktryny prawa administracyjnego ma temat strony postępowania administracyjnego, wskazujących na konieczność wywodzenia interesu prawnego z przepisów prawa materialnego na mocy których przyznaje się bezpośrednio danemu podmiotowi konkretne, realne, indywidualne i aktualne korzyści, ogranicza się do ogólnego zaprezentowania przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi istnienie interesu prawnego po stronie M. K. Co prawda Sąd I instancji wskazał przepisy prawa materialnego, stanowiące w jego przekonaniu źródło interesu prawnego, niemniej jednak nie odniósł się do problemu, bądź uczynił to nad wyraz oględny, czy w istocie z przepisu art. 48 ust. 1 i 51 u.d.u.r. wynika, że M. K. na mocy decyzji administracyjnej KNF w sprawie wyrażenia zgody na powołanie na prezesa zarządy należałoby konkretne, realne, indywidualne i aktualne korzyści. Sąd I instancji poprzestał tymczasem na dość ogólnikowym odniesieniu do wyjaśnienia relacji zachodzącej między decyzją odmowną KNF, a uprawnieniami M. K. Stanowi to istotną wadliwość uzyskania przesłanek zapadłego rozstrzygnięcia, które zamieszczone zostało w uzasadnieniu, tym bardziej, że sprawa ma charakter złożony jurydystycznie i w obrocie prawnym funkcjonują judykaty wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uzasadniają bezpośrednio twierdzenie o niemożności przypisania M. K. statusu strony postępowania;
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 1 i 51 u.d.u.r. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony od strony prawnej i logicznej wskazał, iż M. K. jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. W tym kontekście szczególnego uwypuklenia wymaga fakt, iż Sąd I instancji w sposób nieuprawniony wywiódł istnienie interesu prawnego wzmiankowanej osoby z przepisów art. 48 ust. 1 i 51 u.d.u.r., które nie kreują wobec M. K. jakiegokolwiek uprawnienia ani obowiązku;
- c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych KNF z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, w której Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy KNF nie powinna była uznawać, iż postępowania z wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe podmiotowo. Tymczasem KNF z uwagi ma fakt, iż M. K. nie był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń winna była umorzyć postępowanie z wniosku rzeczonego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oczywistym jest bowiem, iż przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. służy między innymi do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy następczo okaże się, iż podmiot który uczestniczy w postępowaniu odwoławczym nie posiada interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.;
- 2. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- a) przejawiające się błędną wykładnią i wadliwym zastosowaniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 u.d.u.r. poprzez uznanie, iż z faktu zamieszczenia poprzez ustawodawcę w przepisie art. 48 ust. 1 u.d.u.r. wymogów prawnych odnoszących się do członka zarządu zakładu ubezpieczeń, które musi on spełniać, w tym zwłaszcza konieczność dawania rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, należy wywodzi istnienie po stronie M. K. interesu prawego tj. niezbędne jest mu przypisanie statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Tymczasem oczywistym jest, iż przepis ten kreuje wyłącznie wymagania prawne, które myszą spełniać członkowie organów zakładu ubezpieczeń i trudno jest twierdzić, iż jest to przepis prawa materialnego, który stosowany przez KNF skutkuje nabyciem przez M. K. konkretnego, aktualnego, realnego i indywidualnego uprawnienia. Ta wadliwa wykładnia przepisu materialnego, przejawiająca się nieuzasadnionym utożsamianiem interesu faktycznego z interesem prawnym, skutkowała jednocześnie błędnym zastosowaniem przepisu art. 28 k.p.a. w zawiązku z art. 48 ust. 1 przez Sąd I instancji w ustalonym stanie faktycznym, z czego bezpośrednim następstwem było uchylenie decyzji administracyjnej KNF;
- b) przejawiające się błędną wykładnią i wadliwym zastosowaniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 51 u.d.u.r. poprzez uznanie, iż:
- – skoro normodawca wprowadza wymóg, aby powołanie dwóch członków zarządu zakładu ubezpieczeń, w tym prezesa zarządu oraz członka zarządu odpowiedzialnego za zarządzanie ryzykiem, wymagało zgody KNF,
- – KNF mogła odmówić, w drodze decyzji administracyjnej, wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu zakładu ubezpieczeń społecznych, jeżeli nie spełnia on wymagań określonych w u.d.u.r.,
- – w sytuacji doręczenia decyzji negatywnej (odmowy wyrażenia przez KNF zgody) powołanie członka zarządu, którego dotyczy rzeczona negatywna decyzja nie wywołuje skutków prawnych, a mandat członka zarządu wygasa miało skutkować, iż M. K. legitymuje się interesem prawnym w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Wbrew opinii Sądu I instancji z przywoływanych unormowań trudno wywieźć, iż wzmiankowane regulacje wskazują na własne prawa lub obowiązki M. K., które podlegałyby skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez KNF. Interes prawny M. K. nie może być wyprowadzany, jak uczynił to Sąd I instancji, z samego tylko faktu istnienia instytucji prawnej, jaką jest zgoda na powołanie członka zarządu i skutków prawnych wydania decyzji negatywnej. W tym przypadku również nieuprawniona i nieuzasadniona wykładnia przepisów prawa materialnego implikowała wadliwym zastosowaniem rzeczonej regulacji prawnomaterialnej przez Sąd I instancji.
Podnosząc te zarzuty KNF wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a także w obu przypadkach o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej, a zatem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym wskazane przepisy są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyroki NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12; z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, z dnia 21 września 2017, sygn. akt II GSK 3646/15, opublikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazywać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie zatem przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że mając na uwadze treść poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 48 ust. 1 u.d.u.r. oraz art. 51 u.d.u.r., treść zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienie oraz stanowisko zaprezentowane w kolejnych pismach procesowych organu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r. oraz w zw. z art. 51 ust. 4 u.d.u.r.
Przyjmując powyższe należy zauważyć, iż w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04).
Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest więc kategorią materialnoprawną. O charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza zatem treść przepisów prawa materialnego. Mogą to być również przepisy, z których co prawda nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (por. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610).
W nauce prawa trafnie podkreśla się, że na tle art. 28 k.p.a. wyróżnia się dwa ujęcia strony: bierne i czynne. Zaznacza się, że "w sytuacji ich wielości strony w ujęciu biernym mogą występować nie tylko w przypadku postępowania wszczętego z urzędu, lecz również postępowania wszczętego na żądanie innej strony (są nimi osoby, które organ zawiadamia o wszczęciu). W postępowaniu administracyjnym zatem – inaczej niż w procesie cywilnym – może występować tylko strona (lub strony) w ujęciu biernym, tylko strona (lub strony) w ujęciu czynnym, albo też oba rodzaje stron" (por. Zbigniew R. Kmiecik, Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013, z. 1, s. 19-35).
W orzecznictwie i nauce prawa zauważa się ponadto, że związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2014, sygn. akt II GSK 9/13 LEX nr 1452776 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący w I instancji – M. K. nie dysponował prawem do wszczęcia postępowania, gdyż mógł to uczynić tylko określony zakład ubezpieczeń i reasekuracji. Podobnie skarżący nie mógł być adresatem decyzji w sprawie wyrażenia zgody na jego powołanie na Prezesa Zarządu Spółki – [...] S.A. Innymi słowy, ewentualna decyzja nie mogłaby kształtować jego praw i obowiązków w sposób bezpośredni, lecz pośredni. Jednakże, zgodnie z art. 51 ust. 1 u.d.u.r., wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgody organu nadzoru na powołanie prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń lub krajowego zakładu reasekuracji było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między [...] S.A., a M. K., tak aby w razie uzyskania decyzji pozytywnej mógł pełnić funkcję Prezesa Zarządu, stosownie do art. 48 ust. 1 u.d.u.r. w zw. z art. 51 ust. 4 u.d.u.r.
Z powyższych względów, od chwili wszczęcia przez Spółkę postępowania w sprawie zgody organu nadzoru na powołanie prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń lub krajowego zakładu reasekuracji nastąpiła konieczność ochrony przez M. K. własnego interesu prawnego, który został zagrożony decyzją odmowną. Istotą i celem interesu prawnego M. K. było zatem doprowadzenie do pozytywnego sfinalizowania wszczętego przez Spółkę postępowania administracyjnego poprzez uzyskanie przez Spółkę zgody na jego powołanie na Prezesa Zarządu, gdyż z dniem doręczenia decyzji o odmowie wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu, o której mowa w art. 51 ust. 3 u.d.u.r., akt powołania członka zarządu, którego dotyczy decyzja, nie wywołuje skutków prawnych, a mandat członka zarządu wygasa (art. 51 ust. 4 u.d.u.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że interes prawny skarżącego w I instancji należy wywieść z tzw. prawa refleksowego, w rozpatrywanej sprawie mającego oparcie w art. 48 ust. 1 u.d.u.r. w zw. z art. 51 ust. 4 u.d.u.r. Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. też J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich. Wolters Kluwer, 2016, s. 69-70 oraz A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010).
Jest to więc typowy przypadek strony w ujęciu biernym. Stroną może być bowiem nie tylko podmiot, który w razie merytorycznego zakończenia sprawy będzie adresatem decyzji rozstrzygającej wprost o jego prawach lub obowiązkach, ale także podmiot, na którego prawa lub obowiązki wydana decyzja będzie oddziaływać pośrednio, wskutek jego powiązania z sytuacją prawną adresata decyzji (por. Z. R. Kmiecik, Interes prawny stron w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013, z. 1, s. 19-35).
Rozpatrując wskazane zagadnienie należy dodatkowo pamiętać, iż jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do procesu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed organem kierującym się obowiązującym prawem. W stosunkach administracyjnoprawnych, poza pewnymi wyjątkami powstałych w wyniku rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej konstytucyjne prawo do sądu realizowane będzie również poprzez prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które ze względu na swoistą konstrukcję procedury poprzedza możliwość przeniesienia sporu na drogę sądową (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zagadnienia wybrane – materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 16 – 18 października 2000 r., Warszawa 2000 r., s. 1- 29; por. też M. Wyrzykowski: Zasady podstawowe polskiej konstytucji, W. Sokolewicz (red.), Wyd. Sejmowe, Warszawa 1998, s. 81).
Omawiany problem należy rozważyć biorąc dodatkowo pod uwagę brzmienie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Podkreśla się, że jeśli ustawa zawiera tego rodzaju zakazy, to podlegają one uchyleniu jako sprzeczne z konstytucyjnym prawem obywatela do sądu wyrażonym w art. 45 i art. 77 Konstytucji. Na prawo do sądu składają się trzy nierozerwalnie połączone ze sobą elementy – prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej i prawo do orzeczenia sądowego (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., s. 75 oraz J. Boć red., Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998 r., s. 139). Prawo to w stosunkach administracyjnoprawnych, będzie skorelowane z prawem dostępu do postępowania administracyjnego, odpowiedniej procedury i uzyskania rozstrzygnięcia.
Z punktu widzenia legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu jako strona zasadnicze znaczenie ma właśnie prawo dostępu do procedury, a więc możliwość wszczęcia, czy też uczestniczenia w już wszczętym postępowaniu administracyjnym (por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Zagadnienia wybrane – materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 16 – 18 października 2000 r., Warszawa 2000 r., s. 1- 29). Ewentualny brak dostępu do procedury administracyjnej poprzez możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykluczyłby w omawianej sprawie także sądową kontrolę kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia organu, czy M. K. daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu w sposób należyty w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r., co ma wpływ na prawo do wyboru i wykonywania przez niego zawodu w rozumieniu art. 65 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP (por. L. Garlicki i S. Jarosz-Żukowska. Art.
65. W: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r., https://sip.lex.pl/#/commentary/587744275/541715 oraz T. Zieliński, Prawo do pracy – problem konstytucyjny, PiP 2003, nr 1, s. 9 i 12).
Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela, powołanego w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika organu administracji, odmiennego w tym zakresie poglądu zaprezentowanego np. w wyroku NSA z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II GSK 3460/17 oraz postanowieniu NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 927/17, (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, że nie zakwestionowano skutecznie wykładni art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 1 oraz art. 51 u.d.u.r., w świetle której uznano status M. K. jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez KNF w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa, aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł również zyskać ściśle z tą kwestią powiązany zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez "uchylenie decyzji administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 1 pkt 4 u.d.u.r. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z argumentów podniesionych w orzecznictwie sądowym, czy też odpowiedzi na skargę oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić, że z art. 141 § 4 p.p.s.a, nie wynika także w żaden sposób obowiązek uwzględniania określonych orzeczeń w danej sprawie. Innymi słowy, nie można postawić skutecznie zarzutu naruszenia wspomnianych zasad konstrukcyjnych sporządzania uzasadnienia wyroku tylko z tego powodu, że w danej sprawie Sąd nie rozważał poglądów prawnych przyjętych w określonym orzeczeniu. Trzeba bowiem pamiętać, że orzeczenia sądów i trybunałów służą rozstrzyganiu określonych /konkretnych/ spraw. Wprawdzie mają one istotne znaczenie dla wykładni prawa, lecz nie oznacza to jeszcze, że muszą być powoływane w każdej podobnej sprawie. Niewątpliwie, gdy sąd odstępuje od utrwalonej linii orzeczniczej pożądane jest zaznaczenie tego faktu, nie ma jednak wątpliwości, że brak takiego odniesienia do wcześniejszych orzeczeń w podobnych sprawach nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).