Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1420/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 793/25, po rozpoznaniu skarg A. Sp. k. w C., P.P., Gminy Krościenko Wyżne, A.D., Gminy Miejsce Piastowe, P1 w B., P2 w Z. i W. w P. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, w punkcie 1/ stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa; w punktach 2/ oraz 3/ zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Od końca 2015 r. P. w S. poddawany był inspekcjom Komisji Nadzoru Finansowego, w toku których wykrywano liczne zastrzeżenia co do sposobu zarządzania ryzykiem kredytowym oraz kontrolą wewnętrzną i audytem wewnętrznym. Po zasięgnięciu opinii KNF, BFG przyjął plan przymusowej restrukturyzacji dla Banku. Plan ten był poddany dwukrotnie przeglądowi i ocenie co do aktualności.

W marcu 2019 r. KNF informowała BFG o tym, że sytuacja Banku odbiega od tej prezentowanej w sprawozdawczości oficjalnej. Komisja dwukrotnie udzieliła Bankowi upomnienia za wykonywanie działalności bankowej z naruszeniem prawa, formułując szereg zaleceń poinspekcyjnych przede wszystkim w obrębie ryzyka kredytowego. Ponadto, KNF ograniczyła Bankowi działalność kredytową poprzez ustalenie limitu zaangażowania kredytów i poręczeń. W październiku 2019 r. Komisja wszczęła postępowanie w przedmiocie ustanowienia kuratora dla Banku.

Zarząd BFG podjął w dniu 25 marca 2019 r. uchwałę w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji Banku. Wobec pogarszającej się sytuacji Banku, KNF zawiadomiła BFG o wystąpieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych oraz o braku skuteczności realizacji założeń Programu Postępowania Naprawczego Banku na lata 2016-2020 i Planu Ochrony Kapitału. KNF oceniła tym samym, że Bank znajduje się na progu upadłości. Pod koniec 2019 r. sytuacja finansowa Banku uległa dalszemu pogorszeniu. Pismem z 4 grudnia 2019 r. KNF poinformowała BFG o braku możliwych do podjęcia działań nadzorczych lub działaniach Banku, które pozwoliłyby usunąć zagrożenie upadłością. Komisja wyraziła zaniepokojenie brakiem wydania przez BFG decyzji o przymusowej restrukturyzacji.

BFG wyłonił podmiot dokonujący oszacowań, których sporządzenie było obligatoryjnym warunkiem wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Pierwotnie sporządzono dwa oszacowania – pierwsze w przedmiocie wystąpienia przesłanki zagrożenia upadłością, a drugie dotyczące wyniku oceny zastosowania określonych instrumentów przymusowej restrukturyzacji. Dodatkowo przygotowano uzupełnienie oszacowania. Z treści tych dokumentów wynikało, że kwota kapitałów własnych Banku ma wartość ujemną, tj. minus 52 116 821,01 zł. Tym samym, zdaniem organu, spełniona została przesłanka z art. 101 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm., powoływanej dalej jako: ustawa o BFG), tj. aktywa Banku nie wystarczały na zaspokojenie jego zobowiązań i wystąpił stan zagrożenia upadłością.

Uchwałami z dnia 9 stycznia 2020 r. Zarząd BFG wszczął postępowania administracyjne w przedmiocie umorzenia instrumentów kapitałowych Banku, powołania administratora oraz zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji. Na wydanie decyzji uzyskano zgodę Ministra Finansów i pozytywną opinię KNF. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał, że planowana restrukturyzacja nie wywrze wpływu na stan konkurencji na rynku.

Mocą wydanej decyzji, BFG wszczął przymusową restrukturyzację wobec P. w S. Z uwagi na brak podmiotu zainteresowanego przejęciem restrukturyzowanego podmiotu powołano instytucję pomostową – B. S.A. w W., do której przeniesione zostało przedsiębiorstwo podmiotu w restrukturyzacji wraz z wybranymi zobowiązaniami. BFG oszacował wartości aktywów i pasywów banku i na podstawie art. 110 ust. 6 ustawy o BFG umorzył z dniem wszczęcia przymusowej restrukturyzacji instrumenty kapitałowe w rozumieniu art. 72 ust. 1 ustawy BFG wraz z należnymi odsetkami (udziały członków banku w restrukturyzacji i zobowiązania podporządkowane). Uznano, że strata banku zostanie pokryta przez umorzenie tych instrumentów kapitałowych, a wierzyciele poniosą skutki niepokrytych strat przez pozostawienie odpowiedniej części ich wierzytelności (zobowiązań banku), zgodnie z kolejnością zaspokajania roszczeń określoną w ustawie o BFG oraz w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j.

Dz. U. z 2020 r., poz. 1228). Wobec tego, że wartość przenoszonych zobowiązań przekraczała wartość przenoszonych praw majątkowych, różnica została pokryta dotacją, o której mowa w art. 112 ust. 3 pkt 2 ustawy o BFG. W oparciu o art. 191 ust. 3 ustawy o BFG organ postanowił o przejściu na instytucję pomostową zezwoleń, koncesji oraz ulg, przyznanych podmiotowi w restrukturyzacji na podstawie przepisów obowiązujących na terytorium RP w związku z jego działalnością, a także określił zasady zwrotnego przeniesienia przedsiębiorstwa lub wybranych praw majątkowych lub zobowiązań będących przedmiotem decyzji.

Ponadto BFG ustalił, że prawo podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych w ustawie i statucie do właściwości organów podmiotu w restrukturyzacji przechodzi na BFG. Jednocześnie, organ zawiesił kompetencje rady nadzorczej Banku, rozwiązał jego zarząd i wygasił mandaty członków Zarządu, a także ustanowił z momentem wszczęcia przymusowej restrukturyzacji administratora na okres jednego roku, ustalając zakres jego kompetencji i obowiązków, wynagrodzenie oraz sposób wykonywania nad nim nadzoru.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożyli A. Sp. k. w C., P.P., Gminy Krościenko Wyżne, A.D., Gminy Miejsce Piastowe, P1 w B., P2 w Z. i W. w P. oraz 20 innych podmiotów, wnosząc o jej uchylenie w całości lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi BFG wniósł o odrzucenie skarg podmiotów posiadających rachunek bankowy wskazując, że nie mają oni interesu prawnego do wniesienia skargi, a jedynie interes faktyczny, a także o oddalenie pozostałych skarg.

WSA w Warszawie odrzucił jako spóźnione skargi wniesione przez A. Sp. k. w C., P.P., Gminę Krościenko Wyżne, A.D., Gminę Miejsce Piastowe, P1 w B., P2 w Z. i W. w P. Z kolei wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20, Sąd oddalił skargi 20 pozostałych podmiotów.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń na postanowienia o odrzuceniu skarg, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II GZ 64/21, z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GZ 116/21, z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 199/21, II GZ 194/21 i II GZ 196/21, z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt II GZ 298/21, II GZ 299/21 i II GZ 297/21 uchylił zaskarżone postanowienia.

Na wyrok Sądu I instancji oddalający 20 skarg wniesiono 13 skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21 uchylił wyrok WSA w części dotyczącej jednego skarżącego i odrzucił tę skargę, a także oddalił pozostałe skargi kasacyjne.

W związku z prawomocnym zakończeniem postępowania dotyczącego 20 skarżących, WSA w Warszawie postanowieniami z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1224/21, z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2283/21, VI SA/Wa 2374/21, VI SA/Wa 2811/21 i VI SA/Wa 2812/21, z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2406/21 i VI SA/Wa 2810/21 oraz z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1653/21 umorzył postępowania w sprawach ze skarg A. Sp. k. w C., P.P., Gminy Krościenko Wyżne, A.D., Gminy Miejsce Piastowe, P1 w B., P2 w Z. i W. w P. Skarżący złożyli zażalenia na ww. postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowania zażaleniowe do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej rozstrzygnięcia w przedmiocie pytań prejudycjalnych wystosowanych przez WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23, Trybunał udzielił odpowiedzi o następującej treści:

"1) Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: stoi on na przeszkodzie stosowaniu krajowego przepisu proceduralnego nakładającego na sąd właściwy do rozpoznania skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego obowiązek połączenia wszystkich wniesionych do niego skarg na tę decyzję, jeżeli stosowanie tego przepisu jest sprzeczne z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

2) Artykuł 85 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/UE oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 [Dz.U. UE L 173 z 12.06.2014, s. 190; powoływanej dalej jako: dyrektywa 2014/59 lub BRRD], zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/879 z dnia 20 maja 2019 r., w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy do sądu krajowego wniesiono większą liczbę skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego, z których jedna została wniesiona przez organ instytucji objętej procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oddalenie tylko tej jednej skargi jako bezzasadnej nie pozwala uznać, że zapewniono przestrzeganie prawa do skutecznego środka prawnego w odniesieniu do każdej innej osoby, której ta decyzja dotyczy i która również wniosła na nią skargę, podnosząc zarzuty, które nie zostały uwzględnione w wydanym wyroku i które w każdym razie nie były przedmiotem kontradyktoryjnej debaty pozwalającej tej osobie na przedstawienie swojej sprawy.

3) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również funkcje tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 tej dyrektywy, ze zmianami, lub funkcje gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów [Dz.U. L 173 z 12.06.2014, s. 149; powoływanej dalej jako: dyrektywa 2014/49], w związku z czym nakłada on obowiązek przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji.

4) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również "funkcje nadzoru" lub "inne funkcje" w rozumieniu tego postanowienia oraz w braku wewnętrznych przepisów na piśmie mających na celu zapewnienie niezależności operacyjnej tego organu i zapobieganie konfliktom interesów między jego funkcjami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami, przestrzeganie tych wymogów może jednak wynikać z wprowadzenia w tym celu wystarczających środków organizacyjnych i innych środków. Wspomniany przepis nie oznacza jednak ani tego, że decyzje dotyczące funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz te dotyczące innych funkcji wspomnianego organu muszą być podejmowane przez różne jednostki decyzyjne, ani tego, że wewnętrzne działy tego samego organu nie mogą świadczyć usług wsparcia zarówno pracownikom przydzielonym do pełnienia funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak i pracownikom przydzielonym do pełnienia innych funkcji, bez uszczerbku dla przepisów dotyczących tajemnicy zawodowej. Jeżeli istnieją przewidziane w tym postanowieniu przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji."

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 297/23, II GZ 155/23 i II GZ 244/23, z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 130/23, II GZ 135/23 i II GZ 258/23 oraz z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 198/23 i II GZ 199/23 podjął zawieszone postępowania i uchylił ww. postanowienia WSA w Warszawie o umorzeniu postępowań sądowych.

Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wystąpił do BFG o przedstawienie uzgodnień strukturalnych, o których mowa w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59.

W piśmie z 12 maja 2025 r. organ wniósł o odrzucenie skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, 846; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) z uwagi na fakt prawomocnego osądzenia sprawy administracyjnej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20 oddalającym 20 skarg na decyzję BFG oraz wyrokiem NSA z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21, oddalającym skargi kasacyjne. Jednocześnie organ wskazał, że wprowadził stosowne regulacje wewnętrzne zawierające uzgodnienia strukturalne, o których mowa w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 służące zagwarantowaniu operacyjnej niezależności i unikania konfliktu interesów między funkcją BFG jako organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a funkcją gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy 2014/49, a także służące zagwarantowaniu tego, że pracownicy BFG uczestniczący w wykonywaniu przez niego funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podlegają oddzielnym trybom sprawozdawczości niż pracownicy uczestniczący w pełnieniu funkcji gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy 2014/49.

Do pisma dołączono szereg dokumentów dotyczących funkcjonowania i organizacji pracy w BFG, w tym: 1) uchwałę nr 54/2016 Rady BFG z 12 października 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zarządu BFG; jak i uchwały Zarządu BFG: 2) nr 420/DB/2018 z 12 września 2018 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu bezpieczeństwa osób i mienia w siedzibie BFG w Warszawie;

1. 3) nr 24/ZRZ/2019 z 11 lutego 2019 r. w sprawie wprowadzenia Zasad zarządzania ryzykiem braku zgodności w BFG;
2. 4) nr 56/DB/2019 z 28 marca 2019 r. w sprawie wprowadzenia "Zasad i trybu ochrony informacji w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym";
3. 5) nr 609/DGD/2019 z 9 grudnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia "Trybu przygotowania i przeprowadzenia wypłat środków gwarantowanych przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny";
4. 6) nr 632/BZ/2019 z 19 grudnia 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Biura BFG;
5. 7) nr 633/BRZ/2019 z 19 grudnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia Zasad zarządzania ryzykiem operacyjnym w BFG;
6. 8) nr 62/DB/2020 z 23 stycznia 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wprowadzenia "Zasad i trybu ochrony informacji w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym";
7. 9) nr 284/BZ/2020 z 21 maja 2020 r. w sprawie zmiany Regulaminu organizacyjnego Biura BFG; a także zarządzenia Prezesa Zarządu BFG: 10) nr 5/GP/2008 z 20 lutego 2008 r. w sprawie zasad obiegu dokumentów związanych z zatrudnieniem, zmianą warunków umowy o pracę lub zakończeniem stosunku pracy;
8. 11) nr 3/BZ/2019 z 6 lutego 2019 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi BFG;
9. 12) nr 4/BZ/2019 z 6 lutego 2019 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG;
10. 13) nr 5/BZ/2019 z 5 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG w okresie ich nieobecności w miejscu pracy;
11. 14) nr 11/BZ/2019 z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi BFG;
12. 15) nr 12/BZ/2019 z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG;
13. 16) nr 13/BZ/2019 z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG w okresie ich nieobecności w miejscu pracy;
14. 17) nr 16/DGD/2019 z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów;
15. 18) nr 20/BZ/2019 z 28 czerwca 2019 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi Biura BFG;
16. 19) nr 21/BZ/2O19 z 28 czerwca 2019 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG;
17. 20) nr 27/DPR/2019 z 9 sierpnia 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji;
18. 21) nr 32/DK/2019 z 8 listopada 2019 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy BFG;
19. 22) nr 48/B2/2019 z 10 grudnia 2019 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi Biura BFG;
20. 23) nr 49/BZ/2019 z 10 grudnia 2019 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG;
21. 24) nr 50/BZ/2019 z 10 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG w okresie ich nieobecności w miejscu pracy;
22. 25) nr 10/DGD/2020 z 11 lutego 2020 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów;
23. 26) nr 17/BZ/2020 z 23 marca 2020 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi Biura BFG;
24. 27) nr 25/DPR/2020 z 6 lipca 2020 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji;
25. 28) "Zasady Etyki Pracowników Bankowego Funduszu Gwarancyjnego" stanowiące załącznik do zarządzenia nr 3/BZ/2018 Prezesa Zarządu BFG z 5 czerwca 2018 r.; a także wyciągi z protokołów z posiedzeń Zarządu BFG, tj: 29) nr 42/2019 z 4 czerwca 2019 r.;
26. 30) nr 51/2019 z 11 lipca 2019 r.;
27. 31) nr 52/2019 z 15 lipca 2019 r.;
28. 32) nr 55/2019 z 25 lipca 2019 r.;
29. 33) nr 59/2019 z 8 sierpnia 2019 r.;
30. 34) nr 68/2019 z 29 sierpnia 2019 r.;
31. 35) nr 69/2019 z 5 września 2019 r.;
32. 36) nr 72/2019 z 18 września 2019 r.;
33. 37) nr 73/2019 z 19 września 2019 r.;
34. 38) nr 74/2019 z 25 września 2019 r.;
35. 39) nr 86/2019 z 30 października 2019 r.;
36. 40) nr 93/2019 z 21 listopada 2019 r.;
37. 41) nr 1/2020 z 9 stycznia 2020 r.;
38. 42) nr 3/2020 z 14 stycznia 2020 r.;
39. 43) nr 4/2020 z 15 stycznia 2020 r.

Ponadto, organ wniósł o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego dotyczącego tego, czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 należy interpretować w ten sposób, że wymóg zapewnienia strukturalnego oddzielenia – dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów – funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu jako ustawowego gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku (tymczasowego administratora) ustanowionego na podstawie decyzji krajowego organu właściwego dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36 może być uznany za spełniony, jeśli stosowane przez organ bezpośrednio prawo krajowe wyznaczające ramy postępowania administracyjnego wprowadza przepisy regulujące zasady wyłączenia pracownika organu oraz samego organu (art. 24-27 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

W odpowiedzi na zapytanie WSA w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny poinformował, że do dnia 21 maja 2025 r. nie wpłynęła skarga o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21.

Sąd I instancji połączył na rozprawie w dniu 26 maja 2025 r. sprawy ze skarg A. Sp. k. w C., P.P., Gminy Krościenko Wyżne, A.D., Gminy Miejsce Piastowe, P1 w B., P2 w Z. i W. w P. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą VI SA/Wa 793/25. WSA oddalił wniosek organu o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

WSA wskazał na wstępie, że dopuszczalność wniesionych skarg wynika z prawomocnych orzeczeń, tj., po pierwsze, z postanowień NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II GZ 64/21, z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GZ 116/21, z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II GZ 199/21, II GZ 194/21 i II GZ 196/21 oraz z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt II GZ 298/21, II GZ 299/21 i II GZ 297/21 stwierdzających, że Sąd I instancji powinien rozpoznać skargi złożone z uchybieniem terminu liczonego od dnia ogłoszenia zaskarżonej decyzji bez odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej; po drugie, z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 4 dnia grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20, w którym Sąd stwierdził, że obligatariusze i udziałowcy P. w S. oraz jego wierzyciele z tytułu depozytów ulokowanych na prowadzonych przez niego rachunkach mają interes prawny do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą przymusowej restrukturyzacji Banku.

Ponadto, stosownie do art. 190 p.p.s.a., WSA działał w warunkach związania wykładnią prawa wyrażoną w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 297/23, II GZ 155/23 i II GZ 244/23, z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 130/23, II GZ 135/23 i II GZ 258/23 oraz z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 198/23 i II GZ 199/23. W orzeczeniach tych wskazano, że, w świetle wyroku TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23 wszystkie osoby, których dotyczy decyzja BFG, powinny mieć prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego i do podniesienia własnych zarzutów i wniosków w sprawie. W tym stanie rzeczy, postępowanie przed Sądem I instancji, nawet przy wydaniu prawomocnego wyroku wobec tej samej decyzji, nie utraciło swojego celu.

WSA podkreślił, że z ww. postanowień NSA nie wynika, by kontrola ta mogła przebiegać wyłącznie na skutek wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem o sygn. II GSK 2553/21. Ponadto, tryb ten nie został w niniejszej sprawie zainicjowany.

Wobec powyższego, pomimo wcześniejszego prawomocnego wyroku NSA z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21 co do zasady utrzymującego w mocy wyrok w oddalający skargi 20 podmiotów, WSA przystąpił do kontroli zgodności z prawem decyzji BFG z dnia 15 stycznia 2020 r. z udziałem skarżących, których skargi nie zostały jeszcze rozpoznane.

W ocenie Sądu I instancji, na aprobatę nie zasługiwał wniosek organu o odrzucenie skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Bezpośrednie zastosowanie zasady powagi rzeczy osądzonej oznaczałoby dla skarżących, których skargi nie zostały jeszcze rozpoznane pomimo ich skutecznego wniesienia, pozbawienie możliwości ochrony ich praw na drodze sądowej. O niedopuszczalności tego rozwiązania wypowiedział się TSUE w punkcie drugim wyroku o sygn. akt C-118/23, jak również NSA w postanowieniach o sygn. akt II GZ 297/23, II GZ 155/23, II GZ 244/23, II GZ 130/23, II GZ 135/23, II GZ 258/23, II GZ 198/23 i II GZ 199/23.

Odnosząc się do skutków prawnych prawomocnego wyroku dotyczącego zaskarżonej decyzji, WSA stwierdził, że istnieje różnica między wyrokiem stwierdzającym wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wyrokiem oddalającym skargę. Na prawomocny wyrok stwierdzający wydanie decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji banku z naruszeniem prawa może bowiem powołać się każda osoba, której dotyczy wspomniana decyzja, w celu uzyskania naprawienia szkody wyrządzonej jej przez tę decyzję na zasadach określonych w art. 105 ust. 3-5 ustawy o BFG. Z kolei oddalenie skargi uniemożliwia wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym wszystkim, w związku z czym uznanie skutku erga omnes wobec skarżących, których skargi nie zostały jeszcze rozpoznane, uniemożliwiłoby im dochodzenie odszkodowania pomimo nierozpoznania ich skarg. Skoro w niniejszej sprawie doszło do prawomocnego oddalenia skarg innych podmiotów, a nie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie jest możliwe uznanie skutku erga omnes wydanego wyroku wobec skarżących, których skargi nie zostały jeszcze rozpoznane.

Przystępując do badania meritum sprawy, WSA zauważył, że kontrola zaskarżonej decyzji nie mogła abstrahować od wykładni prawa unijnego zaprezentowanej w wyroku TSUE o sygn. akt C-118/23. Podobnie jak w sprawie, w której doszło do skierowania do TSUE pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, również w rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność dokonania w pierwszej kolejności oceny tego, czy decyzja w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji banku została podjęta w warunkach bezstronności, a w szczególności z zachowaniem wymogu operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z przepisów art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji RP wynika m.in. nakaz prounijnej wykładni prawa. Zmierza ona do zapewnienia pełnego zakresu stosowania norm prawa unijnego, tym samym do zapobiegania pomijania ich w procesie stosowania prawa. W związku z tym, wykładnia przepisów prawa krajowego dotyczących przymusowej restrukturyzacji, nie może pozostawać bez wpływu od wykładni przepisów prawa unijnego, tym bardziej, że ustawa o BFG stanowi implementację dyrektywy 2014/59.

WSA przytoczył w związku z tym ustalenia TSUE, wskazując, że wymogi odnoszące się do niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów dotyczą związanego z wykonywaniem kilku funkcji przez ten sam podmiot ryzyka zakłócenia podejmowania przez niego decyzji w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Mają one na celu ochronę tego procesu podejmowania decyzji przed wszelkimi wewnętrznymi wpływami niezwiązanymi z zadaniem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w taki sposób, aby przy wykonywaniu tego zadania organ realizował wyłącznie cele związane z mechanizmem restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (motyw 108). TSUE wskazał, że pełnienie przez organ także funkcji tymczasowego administratora lub gwaranta depozytów może mieć wpływ na podejmowanie decyzji w ramach funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (motyw 111). Z tego względu, zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 wymagane jest przyjęcie uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji.

WSA podniósł, że okolicznością bezsporną jest status BFG jako krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Nie budzi też wątpliwości przypisana jemu funkcja gwaranta depozytów (art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 ustawy o BFG).

W świetle udzielonych przez TSUE odpowiedzi, Sąd I instancji przyjął, że łączenie wspomnianych powyżej funkcji przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest dopuszczalne. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełniący tę funkcję BFG pełnił również funkcję gwaranta depozytów, pociągało to za sobą konieczność przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia jego niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji. WSA zaznaczył przy tym, że na gruncie niniejszej sprawy sam BFG nie kwestionował a priori ryzyka zaistnienia konfliktu interesów pomiędzy wspomnianymi funkcjami BFG oraz związanej z tym konieczności spełnienia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59.

W ocenie Sądu I instancji, wynikający z tego przepisu obowiązek wprowadzania odpowiednich uzgodnień strukturalnych niewątpliwie istniał. Do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy został on zrealizowany.

Mając na uwadze odpowiedź TSUE na czwarte pytanie prejudycjalne, WSA wezwał BFG do udzielenia informacji o przyjętych uzgodnieniach strukturalnych lub przepisach wewnętrznych dotyczących trybu sprawozdawczości jego pracowników, ich strukturalnego oddzielenia od pracowników wykonujących inne funkcje, a także tajemnicy zawodowej i wymiany informacji między nimi. Ponadto, w przypadku braku przepisów wewnętrznych, BFG został wezwany do udzielenia informacji, czy i jakiego rodzaju środki organizacyjne lub innego rodzaju środki podjął, aby osiągnąć te cele.

Pismem z dnia 12 maja 2025 r. organ przedstawił wyjaśnienia i załączył dokumenty dotyczące zasad funkcjonowania i organizacji pracy w BFG. W ocenie organu, regulacje przyjęte w przedstawionych dokumentach pozwalają uznać, że spełnione zostały wymogi z art. 3 ust. 3 ww. dyrektywy zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów, warunkujące łączenie wskazanych funkcji.

Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. WSA zauważył na wstępie, że polski ustawodawca nie wprowadził w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rozwiązań służących zapewnieniu operacyjnej niezależności funkcji powierzonych BFG i zapobieżeniu konfliktowi interesów w zakresie realizacji przypisanych mu w tym zakresie zadań. Nie doszło bowiem do przyjęcia takich przepisów, które zapewniałyby operacyjne rozdzielenie funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od funkcji gwaranta depozytów oraz wprowadzały oddzielne tryby sprawozdawczości pracowników uczestniczących w wykonywaniu funkcji organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i strukturalne oddzielenie trybów sprawozdawczości pracowników wykonujących różne funkcje tego organu.

Wobec braku takich rozwiązań prawnych, np. w ustawie o BFG, Sąd I instancji uznał za niezbędne przyjęcie w ramach organu regulacji wewnętrznych dotyczących separacji poszczególnych jego funkcji. Na BFG spoczywał zaś obowiązek wykazania, że odpowiednie regulacje prawne zostały w tym zakresie opracowane i były przestrzegane bądź też, że podjęto konieczne środki organizacyjne lub inne odpowiednie środki pozwalające podjąć decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji banku w warunkach operacyjnej niezależności i braku konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami tego organu. Organ twierdził, że odpowiednie rozwiązania zostały zastosowane, jednak, w ocenie WSA, jego wyjaśnienia nie potwierdziły tej tezy.

Sąd I instancji stwierdził, że regulamin organizacyjny Biura BFG określa zadania poszczególnych departamentów, wskazując, iż do ogólnych obowiązków komórek organizacyjnych należy w szczególności współpraca z innymi komórkami, nie precyzując jednak zasad tej współpracy. Organ nie przedstawił żadnych przepisów wewnętrznych ani rozwiązań organizacyjnych, które pozwoliłyby ustalić reguły tej współpracy, w szczególności w zakresie konsultacji czy wymiany informacji pomiędzy komórkami realizującymi różne funkcje BFG. Ponadto, WSA zwrócił uwagę na uregulowania wskazujące, że wszystkie komórki realizują także inne zadania związane ze wsparciem w tworzeniu i funkcjonowaniu instytucji pomostowej oraz podmiotu zarządzającego aktywami.

Ponadto, w przypadku spełnienia warunku gwarancji czy warunków wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, komórki organizacyjne realizują również zadania związane z wypłatą środków gwarantowanych deponentom i odpowiednio również zadania związane z przymusową restrukturyzacją określone w innych aktach prawnych Funduszu lub zlecone przez Zarząd lub Prezesa Zarządu. Uregulowania te nie precyzują zasad współpracy pomiędzy komórkami organizacyjnymi, w tym w szczególności zasad wymiany informacji i środków, jakie powinny zostać przedsięwzięte dla utrzymania niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów. WSA zwrócił uwagę na brak postanowień, które pozwoliłyby ustalić zakres podejmowanej pomiędzy komórkami współpracy i stopnia dopuszczalnego zaangażowania komórek organizacyjnych realizujących różne funkcje BFG w zadania związane z przymusową restrukturyzacją. Nie wynika to z przedłożonego regulaminu organizacyjnego Biura BFG, a organ nie przedstawił innych dokumentów ani rozwiązań organizacyjnych, które określałyby zasady współdziałania komórek organizacyjnych przy realizacji zadań BFG związanych z pełnieniem przez niego różnych funkcji.

Podobnie, dokonując analizy kompetencji wspólnych działów wewnętrznych (Departament Prawny, Departament Kadr, Departament Informatyki, Departament Rachunkowości), Sąd I instancji nie stwierdził, że doszło do wprowadzenia rozwiązań prawnych, które nakierowane byłyby na zapewnienie niezależności operacyjnej i zapobieżenie konfliktowi interesów między różnymi funkcjami BFG. Nie negując możliwości wykorzystania tzw. efektu synergii operacyjnej, trzeba mieć na uwadze zakreśloną przez TSUE konieczność takiego zorganizowania pracy działów świadczących usługi wsparcia na rzecz pracowników przypisanych do różnych funkcji, aby nie doszło do wspomnianych powyżej, niepożądanych zjawisk.

Ponadto, WSA zwrócił uwagę na kompetencję Prezesa Zarządu BFG do wyznaczania dyrektorowi komórki organizacyjnej dodatkowych uprawnień i obowiązków. Sąd I instancji wskazał także na brak ograniczeń w przypisaniu mu obowiązków i uprawnień mogących służyć realizacji różnych funkcji BFG, w tym innych niż ta, która przypisana jest temu dyrektorowi z racji zajmowanego stanowiska. Nie zostały zatem wprowadzone rozwiązania prawne wskazujące dodatkowe zadania jakich realizację może przyjąć dyrektor komórki organizacyjnej, ani wykluczające powierzanie zadań pozostających w konflikcie z funkcją przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Na gruncie tych uregulowań pracownicy poszczególnych Departamentów realizujących różne funkcje BFG, formalnie rzecz biorąc, zostali od siebie strukturalnie oddzieleni w ramach przypisania ich do pracy w konkretnym Departamencie i z tego względu podlegają odrębnym trybom sprawozdawczości. Zdaniem Sądu I instancji, rozdzielenie to nie jest jednak wystarczające. O ile współpraca czy wymiana informacji między poszczególnymi komórkami organizacyjnymi nie jest praktyką wadliwą, o tyle powinny być jasno określone zasady, na jakich ma to następować, albowiem tylko wówczas można skutecznie kształtować relacje pomiędzy pracownikami w sposób zapewniający zachowanie niezależności operacyjnej i uniknięcie konfliktu interesów. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy to, czy i w jakim zakresie posiadane przez danego pracownika informacje mogą być przekazane pracownikowi zaangażowanemu w inną funkcję BFG w istocie pozostawione zostało jedynie uznaniu pracownika dysponującego tymi informacjami. W tym zaś zakresie powinien on mieć jasno zakreślone ramy postępowania i kierować się z góry przyjętymi, znanymi mu, regułami.

W ocenie Sądu I instancji, braku stosownych uregulowań w żaden sposób nie rekompensuje przyjęta w ustawie o BFG zasada poufności działań podejmowanych przez ten organ w przypadku przymusowej restrukturyzacji i związana z tym ochrona poufnych informacji warunkująca ochronę zaufania publicznego i stabilności rynku, ograniczone udostępnianie informacji (wyłącznie właściwym organom w ścisłe limitowanych prawem przypadkach) oraz wyłączenie stosowania przepisów związanych z ujawnieniem informacji publicznych w czasie trwania przymusowej restrukturyzacji. Kwestie te są bez znaczenia dla oceny przyjęcia przepisów wewnętrznych czy określonych środków organizacyjnych lub innych użytecznych środków dla ochrony niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG. Reguły te są bowiem wyrazem ochrony informacji o przymusowej restrukturyzacji przed wydostaniem się jej w sposób niepowołany poza BFG, natomiast omawiany na gruncie rozpatrywanej sprawy cel zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów ma być zrealizowany w ramach struktur organizacyjnych samego BFG i sposobu wykonywania zadań z zakresu przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz gwaranta depozytów, a więc w relacjach wewnętrznych.

WSA powołał się w tym zakresie na pismo organu z dnia 12 maja 2025 r., w którym wskazano na mechanizmy ograniczające wymianę informacji między pracownikami, zwłaszcza: zasadę ograniczonego dostępu ("need to know") pozwalającą dyrektorom na przekazywanie informacji wyłącznie pracownikom swoich departamentów dającym rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nich pracy (zwykle bez prawa dalszej dystrybucji); przepływ części informacji od Banku bezpośrednio do Zarządu BFG, z pominięciem komórek organizacyjnych; brak wiedzy osób opracowujących decyzję o przymusowej restrukturyzacji o działaniach Departamentu Gwarantowania Depozytów; a także iż pracownicy BFG przestrzegali separacji funkcji.

W ocenie WSA, twierdzenia organu należy postrzegać jedynie w kategorii pożądanego stanu rzeczy. BFG nie wykazał, że zostały wprowadzone przepisy wewnętrzne czy też określone środki organizacyjne determinujące wskazywane przez organ zachowania pracowników. Brak dostatecznej konkretyzacji obowiązujących zasad wyklucza zaś możliwość ich egzekwowania, a także identyfikowania ewentualnych naruszeń i ich eliminowania za pomocą mechanizmów zarządzania ryzykiem braku zgodności i ryzykiem operacyjnym.

Sąd I instancji uznał, że oceny tej nie mogły zmienić uregulowania przyjęte w uchwale nr 56/DB/2019 Zarządu BFG z 28 marca 2019 r. w sprawie wprowadzenia "Zasad i trybu ochrony informacji w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym". O ile uchwała określa wyraźną barierę dla udzielania informacji stanowiących tajemnicę zawodową w relacjach zewnętrznych (§ 3 ust. 4), o tyle w odniesieniu do relacji wewnętrznych dopuszcza udostępnianie takich informacji między pracownikami BFG "w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nich zadań określonych w Regulaminie organizacyjnym Biura Bankowego Funduszu Gwarancyjnego" (§ 4 ust. 2), który, jak wcześniej wskazano, przewiduje i w określonych przypadkach wręcz determinuje łączenie zadań BFG z zakresu przymusowej restrukturyzacji z innymi jego funkcjami.

WSA wskazał, że również w innych dokumentach regulujących organizację pracy w BFG zostały wprost zawarte postanowienia przeczące twierdzeniom organu lub – w najlepszym przypadku – niepotwierdzające ich. Z przedstawionych przez organ dokumentów, np. zasad etyki pracowników BFG (zarządzenie nr 3/BZ/2018), regulaminu pracy BFG (zarządzenie nr 32/DK/2019) czy regulaminów organizacyjnych poszczególnych Departamentów, wynika, że na pracowników został nałożony generalny obowiązek otwartości w dzieleniu się z innymi pracownikami posiadanymi informacjami związanymi z wykonywaniem zadań służbowych, a nawet podejmowania zadań poza zakresem ich obowiązków i to bez potrzeby weryfikacji charakteru informacji udostępnianych pracownikom zaangażowanym w pracę przy innych funkcjach BFG. Regulacja ta dopuszcza niekontrolowaną wymianę informacji pomiędzy pracownikami wykonującymi różne zadania, w tym te mogące służyć realizacji różnych funkcji BFG.

W ocenie WSA, taki stan rzeczy potwierdzają także inne akty wewnętrzne wyrażając powinność pracowników BFG współpracy z innymi pracownikami, w tym dzielenia się wiedzą i informacjami, które mogą pomóc im w realizacji wykonywanych przez nich zadań (vide: dział "Relacje ze współpracownikami" pkt 1 zasady etyki pracowników BFG; § 14 ust. 1 pkt 7 regulaminu organizacyjnego Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji oraz § 12 ust. 1 pkt 7 regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów).

Sąd I instancji stwierdził, że w warunkach tak szerokiej i bezpośredniej współpracy w ramach realizacji różnych funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zasady gwarantujące niezależność operacyjną i unikanie konfliktu interesów powinny być precyzyjnie sformułowane oraz przestrzegane. W szczególności, w sytuacji gdy dopuszcza się wymianę informacji pomiędzy pracownikami zaangażowanymi w wykonywanie różnych funkcji BFG powinni oni dysponować jasnymi wskazówkami jakie informacje, kiedy i w jakiej formie mogą być przekazywane pracownikom zaangażowanym w pełnienie innych funkcji tego organu i komu zostało powierzone ewentualne rozstrzygnięcie zaistniałych w tym zakresie wątpliwości. Podobnie sytuacja ma się w przypadku pracowników zatrudnionych w ramach działów wspólnych (dział prawny, działy wsparcia technicznego).

WSA stoi na stanowisku, że zabrakło wymaganych w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 rozwiązań prawnych, które zagwarantowałyby realizację funkcji przymusowej restrukturyzacji w sposób niezależny od innych funkcji BFG. Organ nie wskazał także środków organizacyjnych czy innych środków, które służyłyby realizacji ww. celu i które, nawet w przypadku braku ich publikacji, zostały w sposób wystarczająco precyzyjny opisane i dostępne dla wszystkich pracowników zobowiązanych do ich stosowania.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że na mocy zarządzeń Prezesa Zarządu BFG w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG kompetencje nadzorcze nad poszczególnymi komórkami organizacyjnymi Biura zostały przypisane konkretnym członkom Zarządu BFG. Po przedstawieniu podziału funkcji nadzorczych, Sąd I instancji wskazał, że w ich świetle – co do zasady – członek Zarządu odpowiedzialny za funkcję gwaranta depozytów nie podejmuje zadań z zakresu przymusowej restrukturyzacji przypisanych Zastępcy Prezesa Zarządu. Jednakże, w okresie nieobecności tego członka Zarządu, Zastępca Prezesa Zarządu nadzoruje realizację jego zadań z zakresu gwarantowania depozytów, w tym związanych z zapewnianiem przez Fundusz wypłat środków gwarantowanych deponentom. Analogiczne rozwiązanie przyjęto później na gruncie szeregu kolejnych zarządzeń Prezesa Zarządu BFG. Powołując się na protokół nr 42/2019 z posiedzenia Zarządu BFG 4 czerwca 2019 r., WSA wskazał, że sytuacje takie w praktyce występowały.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że w § 1 ust. 2 każdego z przeanalizowanych zarządzeń w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG przewidziano, że w razie potrzeby Prezes Zarządu wyznacza zastępstwa członków Zarządu w inny sposób niż określony w ust.

1. W konsekwencji członkowie Zarządu, niezależnie od nadzorowanych przez nich funkcji BFG, mogli wzajemnie się zastępować, przy czym zasady zastępowalności członków Zarządu w inny sposób niż przyjęty w § 1 ust. 1 ww. zarządzenia nie zostały dookreślone. W ocenie WSA, stworzono tym samym ryzyko przeplatania się różnych funkcji BFG w ręku jednej osoby i trudności w uchronieniu zadania z zakresu przymusowej restrukturyzacji od wpływów wynikających z realizacji innych funkcji organu przez tę samą osobę. W tych warunkach odrębność sprawozdawczości, która potencjalnie może być realizowana wobec tej samej osoby, skupiającej nadzór nad różnymi funkcjami organu, stanowi jedynie fikcję.

W ślad za stanowiskiem TSUE przedstawionym w motywie 127 i 128 wyroku o sygn. akt C-118/23, Sąd I instancji przyjął, że w przypadku łączenia w jednym organie funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz innych funkcji nie jest wymagane ustanowienie odrębnej jednostki decyzyjnej, gdy organ ten działa jako organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Tym niemniej, organ nie jest zwolniony z powinności utrzymania niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów przy wykonywaniu różnych funkcji.

WSA wskazał, że przykładem stosowanych w praktyce rozwiązań są te przyjęte w Europejskim Banku Centralnym. W piśmie z dnia 12 maja 2025 r. BFG potwierdził, że znane są mu przyjęte w EBC mechanizmy rozdzielenia jego poszczególnych zadań, wskazując przy tym na potrzebę odpowiedniego wykorzystywania tego wzorca. Podzielając stanowisko co do konieczności uwzględnienia w tym zakresie różnic, Sąd I instancji podkreślił, że nie można pominąć analizy tych rozwiązań jako przykładowych, stosowanych w praktyce.

WSA nie dopatrzył się jednak na gruncie przepisów wewnętrznych przedstawionych przez organ rozwiązań podobnych lub analogicznych, gwarantujących zachowanie niezależności operacyjnej i uniknięcie konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG. Organ nie przedstawił także dowodów, że zostały podjęte wystarczające środki organizacyjne pozwalające na realizację tych wymogów.

Sąd I instancji zauważył także, że w przedstawionym przez organ regulaminie Zarządu BFG ustanowionym uchwałą nr 54/2016 Rady BFG z dnia 12 października 2016 r. zostały przyjęte unormowania dotyczące składu Zarządu (od trzech do pięciu członków), kadencyjności, zadań przypisanych Zarządowi BFG, Prezesowi Zarządu, jego Zastępcy i pozostałym członkom Zarządu oraz zasad odbywania posiedzeń Zarządu BFG. WSA przedstawił regulację dotyczącą liczby głosów wymaganych dla ważności uchwały zarządu, zwracając przy tym uwagę na uzależnienie liczby głosów wymaganych do podjęcia uchwały Zarządu od składu liczbowego Zarządu przy jednoczesnym decydującym głosie Prezesa Zarządu bądź – w razie jego nieobecności – Zastępcy Prezesa Zarządu przy równym rozłożeniu głosów.

WSA stwierdził, że nawet przy wykorzystaniu uregulowań warunkujących ważność głosowania nad uchwałami czy instytucji wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.), Zarząd BFG mógł procedować sprawy tak, aby uczynić zadość warunkowi zachowania wymaganej rozdzielności pomiędzy różnymi funkcjami BFG, ponieważ ważność uchwał nie wymagała uczestnictwa wszystkich członków Zarządu BFG odpowiedzialnych za wykonywanie różnych funkcji tego organu. Tak się jednak nie stało i, jak wynika z akt administracyjnych, były podejmowane uchwały przy zaangażowaniu wszystkich członków Zarządu BFG. Sąd I instancji wskazał, że taka sytuacja zaszła w przypadku uchwał: 1) nr 48/DAW/2019 z 25 marca 2019 r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie podjęcia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji;

1. 2) nr 537/DPR/2019 z 30 października 2019 r. w sprawie przyjęcia raportów z oszacowań 1 i 2;
2. 3) nr 622/DPR/2019 z 19 grudnia 2019 r. w sprawie utworzenia instytucji pomostowej;
3. 4) nr 12/DPR/2020 z 9 stycznia 2020 r. w przedmiocie dopuszczenia dowodów w postępowaniu w przedmiocie podjęcia decyzji o zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji;
4. 5) nr 25/DPR/2020 z 15 stycznia 2020 r. w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.

Reasumując, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wprowadzono przepisy wewnętrzne określające zasady procedowania spraw w ramach funkcji BFG jako organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz gwarantowania depozytów z uwzględnieniem operacyjnej niezależności tych funkcji oraz uniknięcia konfliktu interesów. Organ nie przedstawił także środków organizacyjnych lub innych odpowiednich środków, które mogłyby ten cel realizować.

W ocenie WSA, niewystarczające jest twierdzenie organu, że realizacja wskazanego celu została osiągnięta poprzez wprowadzenie technicznych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo informacji, m.in. mechanicznych zabezpieczeń pomieszczeń przed dostępem osób nieuprawnionych oraz zabezpieczenie urządzeń czy wdrożenie rozwiązań z obszaru technologii informacyjnej i bezpieczeństwa teleinformatycznego. O ile środki te są pomocne, o tyle wobec szeroko zakrojonego wymogu współpracy pomiędzy komórkami organizacyjnymi BFG i poszczególnymi pracownikami zaangażowanymi w różne funkcje organu, nie są one wystarczające.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że punktem wyjścia dla osiągnięcia omawianego celu niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów byłoby wprowadzenie generalnej zasady ograniczonego dostępu do informacji i precyzyjne zdefiniowanie zakresu dopuszczalnej interakcji pracowników zaangażowanych w realizację różnych funkcji. Za konieczne należałoby zatem uznać stworzenie odpowiednich barier organizacyjnych, personalnych i prawnych. Chodzi przy tym przede wszystkim o wprowadzenie takich rozwiązań, które zapobiegałyby nieuzasadnionemu przepływowi informacji pomiędzy różnymi obszarami działalności lub niewłaściwemu wykorzystywaniu tych informacji, m.in. określenie zasad dopuszczalnej współpracy, które zminimalizują ryzyko wystąpienia konfliktu, wprowadzenie rozwiązań dyscyplinujących pracowników do postępowania zgodnie z przyjętymi zasadami wymiany informacji i współpracy służącymi zachowaniu niezależności operacyjnej i uniknięciu konfliktu interesów, a także wdrożenie odpowiednich mechanizmów monitorujących przestrzeganie przyjętych procedur.

Ponadto, w ocenie WSA, podnoszona przez organ okoliczność opublikowania przepisów wewnętrznych w systemie intranet Biura BFG zyskałaby znaczenie, gdyby regulacje te wprowadzały rozwiązania prawne skutkujące rzeczywistym rozdzieleniem różnych funkcji BFG i uniknięciu konfliktu interesów pomiędzy nimi. Uregulowania te nie są jednak wystarczające, by ochronić proces podejmowania decyzji przez BFG w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przed wszelkimi wewnętrznymi wpływami niezwiązanymi z tym zadaniem.

Sąd I instancji nie podzielił także wątpliwości prawnych organu, które legły u podstaw wniosku o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego o to, czy o spełnieniu standardów z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 mogą świadczyć określone w k.p.a. ogólne zasady wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.). WSA zauważył, że powołany przepis dyrektywy obliguje do zapewnienia podwyższonego poziomu gwarancji bezstronności, wymagając strukturalnego oddzielenia funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i innych funkcji tego organu. Zasady wyłączenia pracownika organu, przewidziane ogólnie dla postępowania administracyjnego, toczącego się – co do zasady – z udziałem stron dysponujących szeregiem procesowych uprawnień, których zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji zostało wyeliminowane z uwagi na jego specyfikę, nie mogą być uznane za wystarczające do uznania, że spełniono warunki określone w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59. Ponadto, te przepisy k.p.a. nie zostały zastosowane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności, jakie powinny zostać spełnione w procedurze jej podejmowania zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, Sąd I instancji wskazał, że naruszenie zasady bezstronności może przybrać postać kwalifikowaną, uzasadniającą uruchomienie trybu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Generalnie traktowane jest jednak jako uchybienie, które mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniając uchylenie decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji uznał również, że argumentacja organu, iż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołując się na punkt czwarty wyroku TSUE o sygn. akt C-118/23, WSA wskazał, że w sytuacji braku stosownych przepisów wewnętrznych na piśmie, które zostały prawidłowo zakomunikowane, to do organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji należy wykazanie, że przepisy te były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku wyłącznie na organie. WSA stwierdził, że nie jest rolą Sądu ustalenie, jaki konkretnie wpływ na wszczęcie i prowadzenie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją miało stwierdzone uchybienie przepisom postępowania. O tym zaś, że tego rodzaju naruszenie ma przełożenie na prowadzone postępowanie przesądził TSUE.

Z tych wszystkich względów Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Bankowy Fundusz Gwarancyjny, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie, odrzucenie skarg i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zwrot koszt kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz BFG według norm przepisanych.

Organ wniósł również o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy wydanie przez sąd administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji stoi na przeszkodzie późniejszemu stwierdzeniu na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy skarżącym decyzję administracyjną jest inny podmiot, który nie jest objęty zakresem wcześniejszego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego?".

BFG wniósł także o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o treści: "Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 należy interpretować w ten sposób, że wymóg zapewnienia strukturalnego oddzielenia – dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów – funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu jako ustawowego gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku (tymczasowego administratora) ustanowionego na podstawie decyzji krajowego organu właściwego dla nadzoru do celów rozporządzenia (UE) nr 575/2013 i dyrektywy 2013/36 może być uznany za spełniony, jeśli stosowane przez organ bezpośrednio prawo krajowe wyznaczające ramy postępowania administracyjnego wprowadza przepisy regulujące zasady wyłączenia pracownika organu oraz samego organu (art. 24-27 k.p.a.), zapewniając tym samym bezstronność i obiektywizm działania organu prowadzącego postępowania w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji?".

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. zasady "res iudicata" wywodzonej z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w sprawie, która została już prawomocnie osądzona wyrokiem NSA z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 186 § 2 pkt 3 p.p.s.a.;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że:
3. a) decyzja została wydana z naruszeniem prawa, na skutek niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny, polegającej na tym, że WSA w Warszawie nie rozstrzygnął o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, ograniczając się do niewłaściwej oceny i odczytania wyroku TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23, a także wyprowadzeniu nieuprawnionych arbitralnych wniosków z analizy regulacji wewnętrznych oraz praktyki działania BFG, co doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia, że decyzja BFG została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności, jakie powinny zostać spełnione przy uwzględnieniu treści art. 3 ust. 3 dyrektywy BRR7, przez co w rezultacie wyrok WSA w Warszawie nie spełnia konstytucyjnych wymogów, jakim musi odpowiadać akt wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP);
4. b) decyzja BFG została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazując przy tym w żaden sposób, na czym polegał w tej konkretnej sprawie istotny wpływ ustalonych przez WSA w Warszawie naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, stwierdzając, że Sąd – w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji banku – nie ma obowiązku wykazania, w jaki konkretnie sposób stwierdzone naruszenie art. 3 ust. 3 dyrektywy BRR wpłynęło na przebieg przeprowadzonego przez organ postępowania oraz na wydaną decyzję;
5. c) wskazane naruszenie niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem WSA w Warszawie dokonałby prawidłowej kontroli legalności decyzji, w tym właściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wówczas musiałby dojść do wniosku, że skarga powinna zostać oddalona. W konsekwencji, należy stwierdzić, że na skutek wskazanego naruszenia Sąd nie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi, mimo że istniały ku temu przesłanki;
6. 3. art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w powiązaniu z art. 3 ust. 3 BRRD poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie związania w niniejszej sprawie wyrokiem TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23, wydanym w ramach postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. \/l SA/Wa 2964/22, w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy, a w konsekwencji niewłaściwą wykładnię prawa unijnego przejawiające się tym, że wbrew wyrokowi TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r, sygn. akt C-118/23, który w całej rozciągłości potwierdził dopuszczalność na gruncie prawa europejskiego utworzenia oraz funkcjonowania organu łączącego w sobie funkcję przymusowej restrukturyzacji oraz funkcję gwarancyjną (funkcja gwarantowania depozytów), WSA w Warszawie wykreował w uzasadnieniu wyroku tego rodzaju wymogi organizacyjne adresowane wobec BFG, które skutkują tym, że faktycznie niewykonalne staje się łączenie w BFG funkcji przymusowej restrukturyzacji oraz funkcji gwarancyjnej. Tezy prezentowane w wyroku WSA w Warszawie prowadzą do całkowicie odmiennych konsekwencji prawnych w kontekście utworzenia i funkcjonowania jednego organu skupiającego kompetencje z zakresu realizacji funkcji gwarancyjnej oraz funkcji przymusowej restrukturyzacji, aniżeli te, które bezsprzecznie wynikają z wyroku TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23. Skonstruowane przez WSA w Warszawie wymogi i standardy, jakie powinna spełniać struktura organizacja BFG i wewnętrzne zasady działania tego podmiotu, stoją w sprzeczności z poglądami prezentowanymi przez TSUE, wykraczając poza standardy przez niego wyznaczone. Wskazane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem WSA w Warszawie dokonałby prawidłowej kontroli legalności decyzji, w tym właściwie zastosował art. 267 TFUE w powiązaniu z art. 3 ust. 3 BRR, wówczas musiałby dojść do wniosku, że obowiązujące zasady współpracy komórek organizacyjnych BFG (w tym pracowników BFG, jak również funkcjonowanie w BFG departamentów wsparcia takich jak: Departament Prawny, Departament Kadr, Departament Informatyki, Departament Rachunkowości) mogą funkcjonować bez wprowadzania w tym zakresie szczególnych regulacji wewnętrznych. W konsekwencji prawidłowego zastosowania zarzucanych przepisów, WSA w Warszawie powinien dojść do wniosku, że nie jest koniecznym tworzenie szczególnych regulacji wewnętrznych odnoszących się szczegółowo do separacji poszczególnych funkcji i ochrony informacji konfidencjonalnych według wzorca nakreślonego subiektywnie przez WSA w Warszawie;
7. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 BRRD w powiązaniu z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG poprzez błędne aprioryczne przyjęcie, że wykonywanie funkcji gwarancyjnej oraz funkcji przymusowej restrukturyzacji przypisanych BFG rodziło ryzyko zakłócenia w stanie faktycznym analizowanej sprawy administracyjnej procesu podjęcia decyzji w zakresie przymusowej restrukturyzacji, a w konsekwencji kontrolowana przez WSA w Warszawie decyzja administracyjna BFG została wydana z naruszeniem zasad postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie na podstawie akt sprawy wadliwie dopatrzył się potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy rzekomymi nieprawidłowościami w zakresie realizacji wymogów opisanych w art. 3 ust. 3 BRR a wadliwością decyzji. Co więcej, przyjął apriorycznie, że ten wpływ miał charakter istotny, a zatem determinował bezpośrednio treść decyzji administracyjnej BFG. Tymczasem o naruszeniu art. 3 ust. 3 BRRD jako naruszeniu prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. można byłoby mówić tylko w takiej sytuacji, w której BFG dopuściłby się rzekomego naruszenia art. 3 ust. 3 BRRD, a jednocześnie – w wyniku tego – BFG podjąłby decyzję o innej treści niż rozstrzygnięcie, jakie zapadło, gdyby nie było rzekomego konfliktu interesów. WSA w Warszawie powinien był natomiast stwierdzić i wykazać co najmniej prawdopodobieństwo takiego oddziaływania rzekomego naruszenia art. 3 ust. 3 BRRD. Rozważania WSA w Warszawie zamieszczone w skarżonym wyroku mają tymczasem charakter abstrakcyjnej analizy regulacji wewnętrznych bez osadzenia rozważań WSA w Warszawie w realiach postępowania administracyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Co więcej, WSA w Warszawie bezpodstawnie stwierdził, jakoby bezpośredni związek i wpływ rzekomych naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy potwierdził TSUE w swym orzeczeniu, co jak należy przypuszczać – w mniemaniu WSA w Warszawie – zwalniało Sąd od konieczności prowadzenia w tym zakresie stosownych analiz. Takie zaniechanie po stronie WSA w Warszawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem założyć, że jeśli WSA w Warszawie dokonałby prawidłowej oceny istotności wpływu rzekomych naruszeń art. 3 ust. 3 BRRD na decyzję, to nie byłby wstanie ustalić prawdopodobnego oddziaływania takiego ewentualnego naruszenia na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skarga musiałaby zostać oddalona. Zaniechanie to jest o tyle ważkie, iż dotyczy przypadku, w którym przesłanki uzasadniające stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę charakter prawny kontrolowanej decyzji administracyjnej BFG oraz jej następstwa, powinny być poddawane wykładni ścisłej i trudno byłoby twierdzić, aby przesłanką stwierdzenia wydania tego rozstrzygnięcia administracyjnego z naruszeniem prawa było jakiekolwiek naruszenie prawa;
8. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 BRRD w powiązaniu z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że zasady rozdzielenia funkcji realizowanych przez Europejski Bank Centralny w zakresie funkcji nadzorczej i funkcji z zakresu polityki pieniężnej stanowią przykładowy wzorzec dla określenia zasad rozdzielenia w ramach BFG funkcji przymusowej restrukturyzacji oraz funkcji gwarancyjnej, a przyjęte w EBC rozwiązania organizacyjne i strukturalne w powyższym zakresie powinny znaleźć swe podobne lub analogiczne odzwierciedlenie w regulacjach wewnętrznych obowiązujących w BFG. Oczekiwanie spełnienia przez BFG wzorca obowiązującego w EBC sformułowano przy zastosowaniu konstrukcji "analogii", która w ogóle nie ma podstaw zastosowania w prawie administracyjnym, a w tym przypadku jej zastosowanie nie znajduje uzasadnienia merytorycznego. Skutkowało to przyjęciem nieuprawnionego wzorca kontroli działań BFG, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego;
9. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 BRRD w powiązaniu z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG poprzez:
10. a) uznanie przez WSA, że przepisy wewnętrzne obowiązujące w BFG nie realizują wymogu operacyjnej niezależności, o której mowa w art. 3 ust. 3 BRRD;
11. b) ustalenie, że regulacje wewnętrzne obowiązujące w BFG (w zakresie współdziałania poszczególnych komórek organizacyjnych BFG i osób w nim zatrudnionych) powinny każdorazowo dookreślać autonomię komórek organizacyjnych i ich pracowników w zakresie realizowanych funkcji;
12. - brak rozgraniczenia przez WSA w Warszawie przepisów wewnętrznych regulujących ogólny status pracowniczy osób zatrudnionych w BFG (regulamin pracy, kodeks etyki) od szczególnych przepisów określających ich zadania w zakresie realizacji czynności wykonywanych w postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem całokształt przepisów ustrojowo-strukturalnych o charakterze wewnętrznym obowiązujących w BFG zapewnia operacyjną niezależność, m.in. poprzez strukturalne oddzielenie funkcji wykonywanych przez BFG w postaci ich realizowania przez odrębne komórki organizacyjne - departamenty, a nadto z uwagi na brak podstaw prawnych do tego – czego oczekuje WSA w Warszawie – że w regulacjach wewnętrznych BFG winny każdorazowo zostać zamieszczone unormowania, które bezpośrednio odwoływałyby się do konieczności separacji poszczególnych funkcji. W zakresie dotyczącym kwestii stosowania art. 3 ust. 3 BRRD walor decydujący powinna mieć sfera faktycznego nieprzenikania się funkcji realizowanych przez BFG, nie zaś istnienie deklaratywnych regulacji wewnętrznych. Naruszenie prawa, którym w tym zakresie dotknięty jest wyrok, ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż te wadliwe ustalenia doprowadziły WSA w Warszawie do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy założyć, że gdyby WSA dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń oraz poprawnie odczytał znaczenie i cel powyższych regulacji wewnętrznych BFG, wówczas nie wydałby wyroku stwierdzającego wydanie przez BFG decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Z tych powodów wskazane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pogląd WSA w Warszawie w tym zakresie stanowił jedną z przesłanek stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 BRRD w powiązaniu z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że wywodzonemu z regulacji wewnętrznych nakazowi współpracy poszczególnych komórek organizacyjnych BFG oraz nakazowi współpracy adresowanemu do pracowników BFG winno każdorazowo towarzyszyć ścisłe dookreślenie zakresu podejmowanej współpracy i dopuszczalnego zaangażowania komórek organizacyjnych i poszczególnych pracowników w realizację określonych funkcji wykonywanych przez BFG. Ustalenie, jakoby sam fakt wprowadzenia nakazu współpracy poszczególnych komórek organizacyjnych i poszczególnych pracowników BFG, a także wymiany informacji wewnątrz struktury organizacyjnej, jaką jest BFG, prowadziłby do zniweczenia istniejącej separacji, jest nieuzasadnione od strony faktycznej i prawnej. Co więcej, kwestia ta, z punktu widzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie została przez WSA w Warszawie w ogóle poddana ocenie, a tym samym sąd poprzestał na apriorycznym założeniu, niewystarczającym z punktu widzenia założeń kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych powodów wskazane naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pogląd WSA w Warszawie w tym zakresie stanowił jedną z przesłanek stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 BRRD, art. 24 § 1 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG poprzez stwierdzenie, że Zarząd BFG prowadząc postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej mógł działać w taki sposób, aby uczynić zadość warunkom zachowania separacji poszczególnych funkcji w ramach funkcjonowania Zarządu BFG. Temu ogólnemu ustaleniu WSA w Warszawie nie towarzyszy wykazanie przez Sąd, która z przesłanek wyłączenia członka Zarządu BFG wskazana w art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., zachodziła w sytuacji podejmowania przez Zarząd BFG wskazanych przez WSA w Warszawie uchwał, a co równie istotne, WSA nie wskazał, którzy z członków Zarządu BFG przy podejmowaniu rzeczonych uchwał powinni zostać wyłączeni zgodnie z przepisami prawa i których tym samym udział stanowił naruszenie prawa procesowego. Sprawia to, że uwagi czynione BFG w zakresie zaniechania stosowania instytucji wyłączenia nabierają charakteru abstrakcyjnego i nie są osadzone w skonkretyzowanym stanie faktycznym. Wadliwy nakaz stosowania instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pogląd WSA w tym zakresie stanowił jedną z przesłanek stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

9. art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez oparcie przez WSA w Warszawie orzeczenia na własnych, dowolnych ustaleniach i ocenach, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy i przekraczają granice dopuszczalnej swobodnej oceny, prowadząc do oceny dowolnej, wyrażonej m.in. w formułach: "Sąd nie dopatrzył się jednak rozwiązań podobnych lub analogicznych", "tak jednak w ocenie Sądu nie jest", "Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowania...". Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało to bezzasadnym uznaniem przez WSA w Warszawie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w wyroku uzasadnienia w zakresie wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, które cechuje pozorność, abstrakcyjność i ogólnikowość argumentacji przemawiającej za twierdzeniem, iż przy wydawaniu przez BFG decyzji administracyjnej doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 BRR, co miało obligować WSA w Warszawie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej BFG z naruszeniem prawa, tj. z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 2 ustawy o BFG. Tymczasem WSA w ramach realizacji obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku był zobligowany do przedstawienia w sposób spójny, rzetelny i logiczny przesłanek swego rozstrzygnięcia, zważywszy przede wszystkim na szczególny charakter kontroli dokonywanej przez WSA na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w odniesieniu do decyzji i na konsekwencje prawne (na gruncie prawa cywilnego) stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Powyższe wadliwości odnoszące się do uzasadnienia wyroku należy uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie trudno jest wykazać, że gdyby uzasadnienie wyroku spełniało postulaty stawiane prawidłowym uzasadnieniom, wówczas wnioski, w tym ocena stanu faktycznego prezentowana przez WSA, mogłyby być całkowicie odmienne, a tym samym można zakładać, że skarga mogłaby zostać oddalona;

11. art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz z art. 3 ust. 3 BRRD, polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Warszawie treści zasady bezstronności ustanowionej w art. 8 k.p.a., znajdującej pełne zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji z uwagi na brzmienie art. 11 ust. 5 ustawy o BFG, podczas gdy regulacje prawa polskiego zapewniają niezależność i bezstronność BFG przy prowadzeniu postępowania administracyjnego i wydawaniu decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, spełniając tym samym standard bezstronności w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie TSUE. W tym zakresie WSA poprzestał jedynie na nieuargumentowanej od strony prawnej konstatacji, jakoby zasada bezstronności wywodzona z k.p.a. – zwłaszcza instytucja wyłączenia pracownika i organu – była niewystarczająca z punktu widzenia realizacji standardów wywodzonych z art. 3 ust. 3 BRRD. WSA nie wyjaśnił przy tym, jakie są przesłanki dla tak zdecydowanego dezawuowania regulacji k.p.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tego standardu i jego odniesienie do oceny kontrolowanej decyzji doprowadziłoby do prawidłowego zastosowania 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i oddalenia skargi;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy BFG i z art. 2, art. 7 oraz art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 133 § 1, art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., oraz art. 267 TFUE przez oddalenie wniosku o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego, a w konsekwencji dopuszczenie do sytuacji, w której WSA orzekał, gdy sprawa nie była wyjaśniona wszechstronnie, co prowadziło do uwzględnienia skarg. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zadanie pytania prejudycjalnego umożliwiłby ocenę, czy regulacje prawa polskiego zapewniają niezależność i bezstronność BFG w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, spełniają standard bezstronności w rozumieniu ukształtowanym przez TSUE na tle art. 3 ust. 3 BRRD;

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG i z art. 2, art. 7 oraz art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a w konsekwencji uwzględnienie skargi na decyzję i stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, nieproporcjonalnie do wagi, stopnia i nieistotnej skali potencjalnego naruszenia, które – nawet w razie jego ewentualnego dopatrzenia się – nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, rozstrzygnięcie zamieszczone w wyroku ma charakter sankcji całkowicie nieproporcjonalnej do wagi potencjalnych naruszeń prawa, nawet gdyby hipotetycznie założyć, jakoby miały one miejsce. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA w Warszawie nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, gdyż wyrok nie spełnia konstytucyjnego standardu aktu wymiaru sprawiedliwości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. 1. błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu art. 288 zd. 2 TFUE oraz art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 3 ust. 3 BRRD poprzez uczynienie z art. 3 ust. 3 BRRD wzorca kontroli legalności decyzji, a tym samym uznanie, że zachodzą przesłanki bezpośredniego zastosowania w sprawie dyrektywy Unii Europejskiej, gdy tymczasem WSA w Warszawie nie wykazał w żaden sposób, że zachodzą przesłanki warunkujące bezpośrednie zastosowanie dyrektywy Unii Europejskiej w świetle prawa europejskiego, tj. nastąpił bezskuteczny upływ terminu implementacji do prawa polskiego BRRD, bądź stwierdzono, iż nie doszło do prawidłowej implementacji BRRD, czy też, że stosowane bezpośrednio normy dyrektywy Unii Europejskiej są wystarczająco precyzyjne, bezwarunkowe oraz nadają się do bezpośredniego zastosowania. Tymczasem WSA w tym zakresie przyjął apriorycznie, że niezbędne staje się bezpośrednie stosowanie BRRD. Jeśli Sąd I instancji chciał sięgnąć po ten zabieg wykładniczy, musiałby uprzednio wykazać, że na gruncie prawa europejskiego zachodzą przesłanki bezpośredniego zastosowania art. 3 ust. 3 BRRD, które są powszechnie akceptowane w dorobku prawnym Unii Europejskiej (acquis communautaire) w odniesieniu do dyrektyw jako aktów wtórnego prawa europejskiego. Samo odwołanie się do twierdzeń TSUE zaprezentowanych w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23, i faktu związania WSA wzmiankowanym wyrokiem było niewystarczające, gdyż TSUE nie przesądził o nieprawidłowej implementacji BRRD na gruncie prawa polskiego, a skupił swą uwagę jedynie na kwestii bezpośredniego stosowania wymogów wywodzonych z art. 3 ust. 3 BRRD, który to akt nie jest bezpośrednio stosowanym rozporządzeniem unijnym, o którym mowa w art. 288 akapit 2 TFUE, i został prawidłowo implementowany do prawa krajowego. Tymczasem WSA w Warszawie, odnosząc się do kwestii wymogów określonych w art. 3 ust. 3 BRRD, powinien przede wszystkim uwzględnić regulacje prawa polskiego, które zapewniały niezależność i bezstronność BFG przy prowadzeniu postępowania administracyjnego i wydawaniu decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji;
2. 2. błędnej wykładni i w jej rezultacie wadliwym zastosowaniu art. 288 zd. 2 TFUE oraz art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 3 ust. 3 BRRD poprzez ustalenie, iż wyrok WSA w Warszawie i prezentowana w nim argumentacja stanowi wyłącznie przejaw prounijnej wykładni wynikającej z wyroku TSUE. Umknęło uwadze WSA, iż wykładnia prounijna oznacza dokonywanie czynności interpretacyjnych wobec prawa krajowego przy użyciu metod wykładni właściwych dla krajowej kultury prawnej oraz etapu interpretacji prawa unijnego przy użyciu metod wykładni właściwych dla prawa unijnego i ugruntowanych w orzecznictwie TSUE. Należy odnotować fakt, iż Sąd I instancji zastosował art. 3 ust. 3 BRRD nie dostrzegając regulacji prawa polskiego oraz art. 3 ust. 4 BRRD (nakazującego ścisłą współpracę, jeżeli chodzi o przygotowanie, planowanie i wykonanie decyzji dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji), doprowadzając rzekomo wykorzystywaną prounijną wykładnię ad absurdum. WSA w swych rozważaniach winien odnieść się szczegółowo do istniejących na gruncie k.p.a. instytucji procesowych, takich chociażby jak zasada ogólna bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.), czy wyłączenie pracownika (art. 24 k.p.a.) i odpowiedzieć na pytanie, czy samo istnienie tych regulacji prawnych i możliwość ich stosowania w postępowaniu prowadzonym przez BFG, nie stanowi kluczowej i najistotniejszej gwarancji realizacji standardów wywodzonych z art. 3 ust. 3 BRRD, tak, aby decyzja o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji była podejmowana w warunkach pełnego obiektywizmu oceny przesłanek wydania tego rodzaju aktu administracyjnego. Zaniechanie wykładni prounijnej istniejących i znanych polskiemu prawu instytucji procesowych w celu zadośćuczynienia postulatom art. 3 ust. 3 BRRD doprowadziło WSA do wykreowania arbitralnego wzorca organizacyjnego i zasad działania BFG, które nie tylko, że nie ma oparcia w przepisach prawa, ale co istotniejsze opiera się na całkowitej dowolności ocen i osądów prezentowanych przez Sąd I instancji. Gdyby WSA dokonał interpretacji instytucji prawa polskiego zapewniających bezstronność działania BFG przy uwzględnieniu celu art. 3 ust. 3 BRRD, nie doszedłby do wniosku, że objęta kontrolą sądowoadministracyjną decyzja administracyjna BFG została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności. Co również istotne, WSA prowadząc wykładnię art. 3 ust. 3 BRRD, winien uwzględnić obowiązującą w prawie europejskim zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, z której wynika, że państwa członkowskie mają, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa europejskiego (tzw. swoboda wyboru środka), tym bardziej, że przepisy dyrektywy (inaczej niż rozporządzenia) nie mogą wyłączać bądź ograniczać gwarancji procesowych przyjętych w polskim porządku prawnym, zwłaszcza, gdy normy prawa powszechnie obowiązującego zapewniają jednocześnie najwyższy standard bezstronności postępowania administracyjnego, ustanawiając ogólną zasadę bezstronności w postępowaniu administracyjnym (art. 8 § 1 in fine k.p.a.);
3. 3. niewłaściwym zastosowaniu art. 267 TFUE w powiązaniu z art. 3 ust. 3 BRRD poprzez zignorowanie przez WSA w Warszawie jego związania wyrokiem TSUE, co przejawiające się tym, że wbrew wyrokowi TSUE, który potwierdził dopuszczalność działania organu łączącego w sobie funkcję przymusowej restrukturyzacji i funkcję gwaranta depozytów bankowych (funkcję gwarancyjną), WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wykreował tego rodzaju wymogi adresowane wobec BFG, które skutkują tym, że faktycznie nie jest możliwe łączenie w BFG funkcji organu przymusowej restrukturyzacji oraz funkcji gwarancyjnej. Wyrok Sądu I instancji prowadzi zatem do całkowicie odmiennych konsekwencji aniżeli te, które należało wyprowadzać z wyroku TSUE, zwłaszcza w kontekście działania Zarządu BFG. Wyrazem tego jest uznanie przez WSA w Warszawie, że:
4. a) w departamentach obsługowych, takich jak Departament Prawny, Departament Kadr, Departament Informatyki czy Departament Rachunkowości winny zostać wprowadzone rozwiązania, które ukierunkowane byłyby na zapewnienie niezależności operacyjnej i zapobieganiu konfliktowi interesów pomiędzy funkcjami, gdy tymczasem TSUE uznał, że funkcjonowanie tego rodzaju komórek organizacyjnych jest możliwe bez wprowadzania w tym zakresie szczególnych regulacji wewnętrznych odnoszących się do separacji poszczególnych funkcji w tych komórkach organizacyjnych;
5. b) wprowadzone w BFG zasady zastępowalności poszczególnych członków Zarządu BFG prowadziły do stworzenia ryzyka wymieszania się różnych funkcji realizowanych przez BFG w rękach jednego członka Zarządu BFG i trudności w uchronieniu funkcji przymusowej restrukturyzacji od wpływów wynikających z realizacji innych funkcji przez tego samego członka Zarządu BFG, co stoi w opozycji wobec twierdzenia TSUE, że może funkcjonować w BFG jeden Zarząd komasujący w swych kompetencjach różne funkcje. Tymczasem wymogi, jakie WSA stawia wobec zasad zastępowalności przyjętych na gruncie funkcjonowania Zarządu BFG, sprawia, że faktycznie niemożliwe staje się istnienie jednego Zarządu, gdyż niemożliwa jest eliminacja zachodzenia przejściowego stanu faktycznego, w którym jeden członek Zarządu BFG będzie komasować odpowiedzialność za realizację dwóch funkcji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.D. wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowym według norm prawem przepisanych, a także o oddalenie wniosków o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia oraz o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego, wskazując, iż w niniejszej sprawie nie występuje ani zagadnienie prawne budzące wątpliwości, ani przesłanki obligujące Sąd orzekający do skierowania pytania prejudycjalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w C. wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowym według norm prawem przepisanych, a także o oddalenie wniosków o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia oraz o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego, wskazując, iż w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące wątpliwości ani przesłanki obligujące Sąd orzekający do skierowania pytania prejudycjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie z jej zarzutów okazały się zasadne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy zauważyć w tym kontekście, że skarżący kasacyjnie stawia, na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. (błędnie oznaczonego w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej jako art. 186 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), zarzut nieważności postępowania polegającej na tym, że niniejsza sprawa została już prawomocnie osądzona. Zarzut ten zmierza w istocie do zakwestionowania dopuszczalności orzekania przez Sąd I instancji w związku z tym, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wyrokami WSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20 oraz NSA z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21. BFG wskazał przy tym, że, nie chcąc pozbawić skarżących drogi sądowej, ponieważ ww. orzeczenia zapadły w wyniku rozpoznania skarg i skarg kasacyjnych innych podmiotów aniżeli tych, które wniosły skargę w niniejszej sprawie, WSA powinien był co najmniej oddalić skargę, uwzględniając ocenę decyzji dokonaną przez NSA w prawomocnym wyroku. Ponadto, ewentualne uwzględnienie poglądów TSUE winno nastąpić w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 272 § 2a p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy wpierw zakreślić kontekst prawa unijnego. Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia podmiotom prawa w dziedzinach objętych prawem Unii przestrzegania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej. Wymóg skutecznej ochrony sądowej należy postrzegać w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (akapit pierwszy). Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy (akapit drugi).

Ponadto, w motywach 88 i 130 dyrektywy 2014/59 podkreślono, że nie narusza ona praw, wolności i zasad uznanych w Karcie, a zwłaszcza prawa do skutecznego środka prawnego, przy czym zainteresowane strony mają w szczególności prawo do skutecznego środka prawnego w związku z działaniami, które ich dotyczą.

Prawo do skutecznego środka prawnego w kontekście decyzji dot. przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23. Trybunał wskazał, że prawo to nie ma charakteru absolutnego, lecz może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem jednak, że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego, jakim służy dany środek, i że nie powodują z punktu widzenia realizowanych celów nieproporcjonalnej i niedopuszczalnej ingerencji, która naruszałaby istotę w ten sposób gwarantowanych praw (motyw 98). Tym niemniej, gdyby podmiot prawa, którego dotyczy decyzja krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego, został pozbawiony prawa do uzyskania rozstrzygnięcia w drodze wyroku z uzasadnieniem w przedmiocie skutecznie wniesionego środka odwoławczego przewidzianego w art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59, doszłoby do naruszenia istoty jego prawa do skutecznego środka prawnego (motyw 99).

W takiej sytuacji, uznanie skutku erga omnes prawomocnego wyroku wydanego wobec innych skarżących skutkowałoby pozbawieniem skarżących prawa do podniesienia własnych zarzutów na poparcie skargi na sporną decyzję w braku kontradyktoryjnej debaty zapewniającej, że wspomniani skarżący znają i będą mogli przedyskutować zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne, które są decydujące dla wyniku postępowania (motyw 97).

Zagadnienie dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie było już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniach wpadkowych, tj. w postanowieniach z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 297/23, II GZ 155/23 i II GZ 244/23, z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 130/23, II GZ 135/23 i II GZ 258/23 oraz z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 198/23 i II GZ 199/23. W orzeczeniach tych stwierdzono, że wyrok TSUE implikuje podmiotowy zakres prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Oznacza to, że wszystkie osoby, których dotyczy decyzja BFG, powinny mieć prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego i do podniesienia własnych zarzutów oraz wniosków w sprawie, a więc także do otrzymania wyroku dotyczącego ich własnej skargi.

W tym stanie rzeczy, istnienie prawomocnych wyroków WSA i NSA wydanych w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 317/20 oraz II GSK 2553/21 dotyczących tej samej decyzji nie stało na przeszkodzie wydaniu zaskarżonego wyroku, ponieważ tamte wyroki nie dotyczyły skarg podmiotów, które występują w charakterze skarżących w niniejszej sprawie. Wynikające z prawa unijnego wymogi zapewnienia stronom prawa do wysłuchania i przedstawienia swoich zarzutów nie zostały zatem zrealizowane w tamtych postępowaniach.

Niezasadne jest również twierdzenie organu, że ewentualne dalsze procedowanie niniejszej sprawy powinno odbywać się na drodze wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji ustalił przed wydaniem zaskarżonego wyroku, że tego typu postępowanie nie toczyło się, w związku z czym, chcąc zabezpieczyć prawo skarżących do sądu, WSA musiał merytorycznie rozpoznać wniesione prawidłowo a jeszcze nierozpoznane skargi.

Jednocześnie, Sąd I instancji nie mógł, jak sugeruje organ, ograniczyć się do powielenia oceny zawartej w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 317/20, i NSA z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21, ponieważ w wyrokach tych w ogóle nie została poruszona kwestia operacyjnej niezależności i unikania konfliktu interesów wobec łączenia przez BFG różnych funkcji, które to okoliczności stanowiły główny przedmiot oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Zagwarantowanie efektywnego środka odwoławczego wymagało zatem przeprowadzenie przez WSA oceny także tych okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań we wcześniejszych prawomocnych wyrokach NSA i WSA.

Istotne w tym kontekście są także ustalenia TSUE poczynione w wyroku o sygn. akt C-118/23 w zakresie odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne. Chociaż uwagi te poczynione w kontekście zagadnienia relacji prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (art. 47 Karty) do obowiązku sądu krajowego połączenia wszystkich wniesionych do niego skarg na tę samą decyzję do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 p.p.s.a.), o tyle są one adekwatne także do problemu powstałego w niniejszej sprawie dotyczącego dopuszczalności rozpoznania prawidłowo wniesionej skargi w sytuacji wcześniejszego prawomocnego rozpoznania innych skarg na tę samą decyzję. Jak zauważył TSUE, "okoliczność, iż krajowy sąd administracyjny jest uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonej do niego decyzji z uwzględnieniem wszystkich podstaw prawnych i zarzutów, niezależnie od zarzutów, żądań i podstawy prawnej skargi na decyzję administracyjną, nie oznacza, że sąd ten w sposób oczywisty dokonał kontroli tej decyzji w świetle wszelkich istotnych zarzutów.

Nie można bowiem wykluczyć, że jedna ze skarg, które nie zostały zbadane, będzie opierać się na okolicznościach faktycznych lub prawnych nieuwzględnionych w ramach tej kontroli" (motyw 101). Konieczność ponownej oceny sprawy w pełnym zakresie wynika zatem wprost z prawa skarżących do skutecznego środka prawnego w rozumieniu prawa Unii. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrok TSUE zapadł po prawomocnym zakończeniu postępowań w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 317/20 oraz II GSK 2553/21. WSA i NSA nie mogli na tamtym etapie odnieść się do wskazań TSUE, bowiem ich jeszcze nie było. W tym świetle, wcześniejsze prawomocne oddalenie części skarg na zaskarżoną decyzję nie stoi na przeszkodzie orzekaniu co do meritum w niniejszej sprawie ani przeprowadzeniu ponownej oceny jej okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym, zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Organ podniósł powyższą kwestię nie tylko w formie zarzutu kasacyjnego, ale także w ramach wniosku o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego dotyczącego tego, czy prawomocne oddalenie skargi na decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji stoi na przeszkodzie późniejszemu stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, w świetle powyżej sformułowanej oceny zarzutu z pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, przedstawione zagadnienie nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie poważnych wątpliwości.

Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) zarówno z urzędu, jak i na podstawie zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje dalsze rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując zgodność z prawem decyzji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Na podstawie spornej decyzji organ wszczął przymusową restrukturyzację wobec P. w S., umorzył enumeratywnie wskazane instrumenty kapitałowe wyemitowane przez Bank wraz z należnymi odsetkami (akcje i obligacje), zastosował instrument przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej w ten sposób, że powołał B. S.A. w W. i przeniósł do niego wskazane w decyzji składniki majątkowe, a także ustanowił w podmiocie w restrukturyzacji administratora.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że została ona wydana z naruszeniem art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 w rozumieniu wynikającym z wyroku TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt C-118/23, stanowiącym odpowiedź na pytania prejudycjalne WSA w Warszawie zadane w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22.

Odnosząc się do istoty sprawy, należy wskazać, że skarga kasacyjna składa się z wielu zarzutów o charakterze zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym, a jej podstawy wskazują na naruszenie zarówno prawa krajowego, tak przepisów konstytucyjnych, jak i ustawowych, a także prawa unijnego pierwotnego (traktatowego) i wtórnego. Zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą funkcjonalnie związane w tym sensie, że część z nich zmierza do wykazania tej samej wadliwości zaskarżonego wyroku, a rozpoznanie niektórych zarzutów jest możliwe jedynie po wcześniejszym odniesieniu się do innych zarzutów, zwłaszcza w zakresie naruszenia prawa procesowego. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Jednocześnie jednak, jako że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jedynie część zarzutów, w pierwszej kolejności zostaną rozpoznane te, które nie podważają skutecznie legalności zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że analogiczne problemy prawne były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2388/25. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela sformułowane w nim oceny, przy czym dostrzega także różnice między obiema sprawami, zwłaszcza w zakresie sposobu uzasadnienia wyroków WSA i sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Różnice te mają bezpośrednie przełożenie na ocenę zasadności poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, o czym będzie mowa dalej.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt II ppkt 9 petitum skargi kasacyjnej, który jest adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie zmierza w istocie do wykazania, że wydane w sprawie orzeczenie zostało podjęte na podstawie własnych dowolnych ustaleń oraz ocen Sądu I instancji, które nie znajdowały odzwierciedlenia w aktach sprawy, i które przekraczają granice dopuszczalnej swobodnej oceny, prowadząc do oceny dowolnej.

Wobec treści oraz istoty zasady ustanowionej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a., jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, tj., innymi słowy, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z tych akt (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09 oraz z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Co więcej, zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń oraz oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 938/20; 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest zasadny, ponieważ organ nie wykazał, aby Sąd I instancji wydał swoje orzeczenie abstrahując od treści akt sprawy. Sformułowania użyte przez sąd a przytoczone przez organ w petitum skargi kasacyjnej nie świadczą o wadliwości wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s.

44) organ przytoczył obszerne cytaty z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których WSA, podając motywy swojego rozstrzygnięcia, wyraźnie powołuje się na znajdujące się w aktach sprawy pismo BFG z dnia 12 maja 2025 r., opierając swoje rozważania na jego treści. Pojawiające się w uzasadnieniu wyroku sformułowania typu "Sąd nie dopatrzył się jednak rozwiązań podobnych lub analogicznych", "tak jednak w ocenie Sądu nie jest" czy "Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowania..." wyrażają ocenę prawną Sądu I instancji. Ich rolą jest zatem jedynie zasygnalizowanie odbiorcy tekstu uzasadnienia, że WSA przystępuje do przedstawienia wyniku własnej analizy problemu prawnego w sprawie. Ich użycie nie świadczy zatem o dowolności ustaleń Sądu I instancji. Do dowolności w ocenie mogłoby dojść w sytuacji wydania orzeczenia w oparciu o materiał nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. W niniejszej sprawie organ nie tylko nie wskazuje, jaki materiał nieznajdujący się w aktach sprawy WSA miał wziąć pod uwagę, ale też, cytując uzasadnienie zaskarżonego wyroku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przytoczył jego fragmenty, w których Sąd I instancji wprost wskazuje na znajdujące się w aktach sprawy pismo organu wraz z załącznikami, których treść stanowiła zasadniczy punkt odniesienia dla WSA w toku analizy sprawy. Twierdzenia BFG w tym zakresie zdają się zmierzać raczej do podważenia oceny dokonanej przez WSA, co nie mogło odnieść skutku, bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a., podniesiony jako zarzut kasacyjny, nie służy do podważania ustaleń poczynionych w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym, zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt II ppkt 9 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że zasady rozdzielenia funkcji realizowanych przez Europejski Bank Centralny w zakresie funkcji nadzorczej i funkcji z zakresu polityki pieniężnej stanowią przykładowy wzorzec dla określenia zasad rozdzielenia w ramach BFG funkcji przymusowej restrukturyzacji oraz funkcji gwarancyjnej. Organ zarzuca WSA, że ten niesłusznie uznał, że "przyjęte w Europejskim Banku Centralnym rozwiązania organizacyjne i strukturalne [...] powinny znaleźć swe bezpośrednie odzwierciedlenie w regulacjach wewnętrznych obowiązujących w BFG" (s. 32 uzasadnienia skargi kasacyjnej), w związku z czym "WSA w Warszawie sformułował pod adresem BFG wymogi prawno-organizacyjne, które wykraczają znacząco poza standard wywodzony z art. 3 ust. 3 BRRD" (s. 35 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Zarzut organu opiera się na art. 3 ust. 3 zd. 1 dyrektywy 2014/59, zgodnie z którym organami ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji mogą być narodowe banki centralne, właściwe ministerstwa lub inne organy administracji publicznej czy organy, którym powierzono uprawnienia w zakresie administracji publicznej. Przepis ten wskazuje na organy, którym może być przekazana funkcja organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w żaden sposób nie określając modelu jego struktury organizacyjnej przy wykonywaniu tej i innych funkcji. O ile rację ma organ, że art. 3 ust. 3 zd. 1 dyrektywy 2014/59 nie pozwala na przyjęcie, aby rozwiązania dotyczące rozdzielenia różnych funkcji Europejskiego Banku Centralnego stanowiły obowiązkowy wzorzec dla krajowych organów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, o tyle nie ma on racji, twierdząc, że WSA dokonał naruszenia prawa w tym zakresie.

Wadliwość argumentacji BFG polega na tym, że, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie narzucił organowi rozwiązań organizacyjno-prawnych funkcjonujących w EBC. WSA wyraźnie bowiem wskazał, że "Przykładem" – a nie obligatoryjnym wzorcem – "stosowanych w praktyce rozwiązań są te przyjęte w Europejskim Banku Centralnym". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnego fragmentu, który sugerowałby, aby Sąd I instancji zapatrywał się na wewnętrzną organizację EBC inaczej aniżeli na przykład dopuszczalnego rozwiązania w tym zakresie.

Nie można również nie zauważyć, że WSA podzielił w istocie argumentację organu przedstawioną w pierwszoinstancyjnym postępowaniu, że sposób funkcjonowania i regulacji EBC może być co najwyżej ograniczonym punktem odniesienia i inspiracji dla organu w niniejszej sprawie. Jak stwierdził bowiem WSA, "BFG w piśmie z 12 maja 2025 r. [...] potwierdził, że znane są mu przyjęte w EBC mechanizmy rozdzielenia poszczególnych zadań realizowanych przez ten organ, wskazując na potrzebę odpowiedniego wykorzystywania tego wzorca [...]. Podzielając stanowisko Organu co konieczności uwzględnienia w tym zakresie różnic, nie można pominąć analizy zastosowanych rozwiązań jako przykładowych, stosowanych w praktyce". Istotą krytyki ze strony WSA jest zatem nie brak powielenia przez BFG rozwiązań funkcjonujących w EBC, ale brak wprowadzenia wymaganych w świetle art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 regulacji (trafność oceny Sądu w tym zakresie będzie przedmiotem analizy w dalszej części niniejszego uzasadnienia) przy jednoczesnym pominięciu istniejącego przykładowego wzorca w postaci wewnętrznej organizacji BFG, który to wzorzec mógłby być zastosowany z odpowiednimi modyfikacjami. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 w powiązaniu z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG należało uznać za niezasadny.

Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że argumentacja organu w tym zakresie jest analogiczna do tej przedstawionej w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2388/25, w której Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się wadliwości oceny dokonanej przez Sąd I instancji polegającej na nieadekwatnym ustaleniu znaczenia wzorca wewnętrznej regulacji EBC dla polskiego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu organu w tym zakresie, ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dotyczące znaczenia wzorca EBC różni się od uzasadnienia, którego podlegało ocenie w sprawie o sygn. akt II GSK 2388/25. Stanowisko WSA w niniejszej sprawie podkreśla jedynie przykładowy charakter tego wzorca, w związku z czym nie można było przyjąć, aby Sąd I instancji narzucił organowi jakikolwiek wzorzec rozwiązań organizacyjno-prawnych.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt II ppkt 12 petitum skargi kasacyjnej dotyczący błędnego oddalenia przez WSA wniosku o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego, a w konsekwencji orzekanie w sytuacji, gdy sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona. Organ wnioskował o zadanie pytania dotyczącego tego, czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 należy interpretować w ten sposób, że wymóg zapewnienia strukturalnego oddzielenia funkcji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji od innych funkcji tego organu (gwaranta depozytów bankowych lub kuratora banku) może być uznany za spełniony, jeśli stosowane przez organ bezpośrednio prawo krajowe wyznaczające ramy postępowania administracyjnego wprowadza przepisy regulujące zasady wyłączenia pracownika organu oraz samego organu (art. 24-27 k.p.a.).

W ocenie organu, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło ocenę, czy regulacje prawa polskiego zapewniają niezależność i bezstronność BFG w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji i spełniają standard bezstronności w rozumieniu prawa UE.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że, zgodnie z art. 267 TFUE, obowiązek zadania pytania prejudycjalnego występuje wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie danego sądu nie podlega zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Wyrok WSA podlegał zaskarżeniu w drodze skargi kasacyjnej, w związku z czym na Sądzie I instancji nie ciążył obowiązek wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Kwestia zasadności zadania pytania podlegała zatem uznaniu WSA. W związku z tym, zarzut sformułowany w pkt II ppkt 12 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Organ sformułował analogiczny wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE (nieznacznie zmodyfikowanego w stosunku do pytania objętego wnioskiem w postępowaniu przed WSA) także w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku organu, należy wpierw przypomnieć, że określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie przez stronę kwestii dotyczącej prawa unijnego nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Złożony przez organ wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem podnoszona przez niego wątpliwość nie dotyczy obowiązywania ani treści prawa unijnego, które to wątpliwości mogłyby być przedmiotem analizy TSUE w trybie pytania prejudycjalnego, a w istocie dotyczy treści prawa krajowego, które podlega wykładni i ocenie przez sąd krajowy.

Prawidłowość ustaleń WSA w przedmiocie, co do którego organ proponuje wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym, jest także przedmiotem innych zarzutów skargi kasacyjnej, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tej kwestii w dalszej kolejności. Innymi słowy, problem prawny, który w ocenie organu powinien stanowić przedmiot pytania prejudycjalnego, jest w rzeczywistości zagadnieniem, które podlegało ocenie Sądu I instancji, a także podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Ponadto, należy zauważyć, że sformułowanie pytanie dotyczy sytuacji realizowania przez organ krajowy funkcji przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, gwaranta depozytów lub kuratora banku (tymczasowego administratora), podczas gdy w niniejszej sprawie BFG nie pełnił funkcji tymczasowego administratora. W tym zakresie, sformułowane pytanie nie jest w pełni adekwatne do realiów niniejszej sprawy, albowiem obejmuje elementy zbędne dla jej rozstrzygnięcia. Z tego względu, wniosek organu o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt II ppkt 10 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i pozostający z nim w funkcjonalnym związku zarzut z pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego rozpoznania znaczenia prawa unijnego i jego wymogów.

Przed przystąpieniem do omówienia naruszenia prawa w tym zakresie, wymaga podkreślenia, że kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, polega na porównywaniu czynności organów administracji z wzorcem normatywnym (normami prawnymi) stanowiącym podstawę podejmowanego przez te organy rozstrzygnięcia oraz wyciąganie przez sąd administracyjny przewidzianych prawem konsekwencji w razie stwierdzenia niezgodności działania organu z tym wzorcem. Rezultat tej kontroli powinien być odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, w szczególności w zakresie wymogu wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania w uzasadnieniu wyroku faktycznej oraz prawnej podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej.

Ponadto, nie pozostaje to bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie (zaniechanie) organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawa z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być uznane za wystarczające, albowiem nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjmowany kierunek interpretacji oraz zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Sądowa kontrola musi ze swej istoty dotyczyć konkretnego działania (zaniechania) organu, którego zgodność z prawem została zakwestionowana w skardze.

W związku z tym, wadliwe będzie uzasadnienie orzeczenia, z którego nie wynika, aby przedmiotem refleksji sądu była analiza istotnych elementów stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy w relacji do jej przedmiotu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wolne od daleko idących deficytów w zakresie wskazania i wyjaśnienia prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie organ nie bez podstaw podnosi, że prezentowana w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia argumentacja nie może być uznana za prawidłową z uwagi na jej "pozorność, abstrakcyjność i ogólnikowość", albowiem zasadniczy jej trzon stanowiła przeprowadzona in abstracto analiza przedłożonych na wezwanie Sądu I instancji regulaminów organizacyjnych Zarządu BFG, Biura BFG oraz Departamentów BFG, regulaminu pracy BFG, zasad etyki pracowników BFG oraz zarządzeń dotyczących podziału zadań członków Zarządu, ich nadzoru nad komórkami oraz wzajemnego zastępstwa.

Ocena Sądu I instancji sprowadza się do twierdzenia, nie zostały wprowadzone odpowiednie uzgodnienia strukturalne w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów pomiędzy różnymi funkcjami BFG tj. funkcją organu przymusowej restrukturyzacji i funkcją gwaranta depozytów, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności, jakie powinny zostać spełnione w procedurze jej podejmowania zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59. Jednocześnie, wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia, WSA stwierdził, że naruszenie zasady bezstronności może przybrać postać kwalifikowaną, uzasadniającą uruchomienie trybu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), jednak generalnie traktowane jest jednak jako uchybienie, które mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę wyeliminowania decyzji w toku sądowej kontroli z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji, WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miało uzasadniać stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie czyni zadość wynikającemu z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogowi wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia.

Jako że wyrok WSA jest oparty zasadniczo o stwierdzone naruszenie art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, wyjaśnienia wymaga istota oraz funkcja dyrektywy jako aktu wtórnego prawa UE adresowanego do Państw Członkowskich, a także jej relacja do prawa krajowego.

Dyrektywa wiąże państwa członkowskie, do których jest adresowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków jej realizacji. W związku z dwustopniowym procesem tworzenia prawa, dyrektywy stają się w pełni obowiązującym aktem prawnym w rezultacie skutecznej implementacji ich treści do prawa krajowego. Z kolei ich bezpośrednia skuteczność – rozumiana jako ustalanie wiążących konsekwencji prawnych bezpośrednio na podstawie dyrektyw – jest możliwa pod kilkoma warunkami. Dyrektywa jest bezpośrednio skuteczna i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu krajowego, jeżeli upłynął wyznaczony Państwu Członkowskiemu termin jej implementacji do porządku prawa krajowego albo została implementowana po upływie tego terminu lub niezgodnie z jej treścią.

Ponadto, aby dyrektywa nadawała się do bezpośredniego stosowania, musi być treściowo jasna i precyzyjna oraz bezwarunkowa, jak i jej stosowanie nie może być uzależnione od dalszych działań podejmowanych przez instytucje unijne lub organy krajowe. Wreszcie, dyrektywa nie będzie bezpośrednio skuteczna, jeżeli wyznacza pole kompetencji uznaniowych, ponieważ w takiej sytuacji nie wyraża ona konkretnego obowiązku, którego niewykonanie bądź wadliwe wykonanie mogłoby zostać stwierdzone przez sąd krajowy.

Konsekwencją stosowania prounijnej metody wykładni prawa krajowego jest natomiast tzw. pośrednia skuteczność dyrektyw, która polega na nadaniu przepisom krajowym wdrażającym dyrektywę takiego znaczenia, które w największym stopniu realizuje cele dyrektywy.

Przenosząc te rozważania na grunt dyrektywy 2014/59, należy wskazać za Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej że "z brzmienia art. 3 ust. 3 akapit trzeci dyrektywy 2014/59 wynika, iż niezbędne przepisy wewnętrzne w rozumieniu tego postanowienia mogą zostać ustanowione nie tylko przez samo państwo członkowskie, lecz również przez krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji" (motyw 122 wyroku o sygn. akt C-118/23). Adresatem ww. dyrektywy jest zatem w pierwszej kolejności ustawodawca, a w razie niewdrożenia przez niego dyrektywy, również BFG. Jeżeli prawodawca nie wdroży dyrektywy i krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przyjmie w tym celu stosowne przepisy wewnętrzne, wówczas do tego krajowego organu należy wykazanie, że przepisy wewnętrzne, o których stanowi art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 "były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji" (motyw 132).

Chociaż wyrok Trybunału zapadł w związku z pytaniami prejudycjalnymi zadanymi w ramach innej sprawy sądowoadministracyjnej – o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22 – to mając na uwadze podobieństwo stanu faktycznego i prawnego tej sprawy z niniejszą sprawą, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji BFG nie mogła pomijać przywołanego stanowiska Trybunału. Orzeczenie w sprawie C-118/23 współkształtowało więc, podobnie jak art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, podstawę prawną kontrolowanego wyroku.

Przechodząc do warstwy prawa krajowego, należy wskazać, że przyjmując ustawę o BFG, celem ustawodawcy było m.in. wdrożenie dyrektywy 2014/59 (s. 7 uzasadnienia rządowego projektu ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji; druk nr 215), w tym zapewnienie operacyjnej niezależności i uniknięcia sytuacji konfliktu interesów (s. 54 uzasadnienia). Wniosek taki wypływa także z analizy przepisów ustawy, zwłaszcza jej art. 5 ust. 1, który stanowi, że do zadań Funduszu należy wykonywanie obowiązków wynikających z gwarantowania depozytów, w szczególności dokonywanie wypłaty środków gwarantowanych deponentom (pkt 1), prowadzenie przymusowej restrukturyzacji (pkt 4) oraz prowadzenie innych działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego (pkt 7).

Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego, na wniosek Funduszu, ustanawia Fundusz kuratorem, o którym mowa w art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo bankowe albo art. 72c ust. 1 ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych. Ustawa o BFG wprost odnosi się do zagadnienia różnych funkcji organów krajowych, w szczególności w zakresie funkcji restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz funkcji gwaranta depozytów, do których odnosi się dyrektywa 2014/59.

W związku z powyższym, ustawa o BFG z całą pewnością jest aktem wdrażającym dyrektywę 2014/59. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było natomiast to, czy ustawa wdrożyła dyrektywę w pełni, tj. także w zakresie wymogu przyjęcia odpowiednich uzgodnień strukturalnych dla zagwarantowania operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów między funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W razie stwierdzenia niewywiązania się przez prawodawcę z tego obowiązku, należało natomiast ustalić, czy stosowne przepisy wewnętrzne zostały przyjęte i opublikowane przez organ krajowy, a także czy organ wykazał ich przestrzeganie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że w ocenie Sądu I instancji "polski ustawodawca nie wprowadził w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rozwiązań służących zapewnieniu operacyjnej niezależności funkcji powierzonych BFG i zapobieżeniu konfliktowi interesów w zakresie realizacji przypisanych mu w tym zakresie zadań. [...] Wobec braku takich rozwiązań prawnych np. w ustawie o BFG za niezbędne należało uznać przyjęcie regulacji wewnętrznych w ramach BFG, które w sposób jasny i precyzyjny opisują separację poszczególnych funkcji realizowanych przez ten Organ". Stwierdziwszy brak wdrożenia przez prawodawcę art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, WSA przystąpił do oceny zgodności przepisów wewnętrznych przyjętych przez organ z dyrektywą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja Sądu I instancji jest w tym zakresie zbyt ogólna, co nie pozwala na ustalenie, czy wnioski dotyczące niewdrożenia dyrektywy w zakresie jej art. 3 ust. 3, ani dalszej oceny przepisów wewnętrznych BFG w świetle tego przepisu, są prawidłowe. Stwierdzając, że prawodawca krajowy nie przyjął stosownych przepisów w tym zakresie, WSA staje w istocie na stanowisku, że ustawodawca nie zrealizował w pełni swojego zamierzenia wdrożenia dyrektywy eksplicytnie wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy o BFG.

Sąd I instancji zdaje się zatem twierdzić, że ustawodawca dokonał niepełnej implementacji dyrektywy, tj. przyjął ustawę bez elementów, które w świetle dyrektywy powinny były się w niej znaleźć, co miało uzasadniać przystąpienie do oceny regulacji wewnętrznych BFG. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego typu wniosek musi być poparty analizą sposobu wdrożenia przez ustawodawcę dyrektywy 2014/59, a zwłaszcza jej art. 3 ust. 3, tj. w szczególności ustalenia, czy i w jaki sposób ustawodawca miał zamiar wdrożyć ww. przepis, czy ten zamiar został zrealizowany oraz w jakim zakresie. Samo stwierdzenie, że prawodawca nie uregulował danej kwestii, niepoparte szerszą analizą jego intencji i treści ustawy o BFG, jest niewystarczające.

Ponadto, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do ustalenia, że "[...] zaskarżona decyzja [...] została wydana w warunkach nieodpowiadających wymogom bezstronności, jakie powinny zostać spełnione w procedurze jej podejmowania zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE". W szczególności, nie wiadomo, czy stanowisko to stanowiło konsekwencję odmowy stosowania prawa krajowego (przepisów wewnętrznych) jako sprzecznych z dyrektywą bądź ich prounijnej wykładni – a jeśli tak, to których – czy też w wyniku orzekania bezpośrednio na podstawie dyrektywy – a jeżeli tak, to z jakich przyczyn WSA uznał dyrektywę za nadającą się do takiego zastosowania.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnienia przez WSA podstawy zaskarżonego orzeczenia w zakresie spełnienia przez organ wymogów, o których stanowi art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, a także które były przedmiotem odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne w sprawie C-118/23, trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie rozpoznał w należyty sposób znaczenia odpowiedzi TSUE, w tym również w relacji do art. 105 ust. 2 ustawy o BFG, który współkształtował podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w rozpatrywanej sprawie. Z przepisu tego wynika, że w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa.

Należy bowiem zauważyć, że pytania prejudycjalne, na które TSUE odpowiedział w wyroku o sygn. akt C-118/23, zostały zadane przez sąd krajowy w świetle konkretnej sytuacji faktycznej, która wystąpiła w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22. BFG pełnił w tej sprawie trzy funkcje, które wymagały należytego rozdzielenia, tj. funkcję organu przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, funkcję kuratora banku (tymczasowego administratora), a także funkcję gwaranta depozytów. Z kolei w niniejszej sprawie, co Sąd I instancji słusznie odnotował, organ pełnił dwie funkcje, tj. funkcję organu przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak i funkcję gwaranta depozytów. Liczba pełnionych przez organ funkcji ma znaczenie dla sposobu realizacji obowiązku zagwarantowania operacyjnej niezależności, bowiem warunkuje liczbę elementów (funkcji), które powinny spełniać ten standard.

Pomimo dostrzeżenia powyższych różnic w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22, WSA nie odniósł się do tego, jakie jest ich znaczenie w realiach niniejszej sprawy. W szczególności, Sąd I nie wyjaśnił należycie istoty funkcji pełnionych przez organ oraz sposobu, w jaki one mogą wzajemnie na siebie oddziaływać. Zamiast tego, WSA ograniczył się do poczynienia analogicznych uwag dotyczących niezachowania wymogu operacyjnej niezależności do tych, które zostały sformułowane przez Sąd w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22, w której BFG pełnił nadto funkcję tymczasowego administratora. Niejasne jest, czy różnice między liczbą i charakterem pełnionych funkcji nie mają w ocenie WSA żadnego znaczenia, czy też okoliczność ta nie została przez Sąd a quo w ogóle rozważona. Brak odniesienia się do tej kwestii jest tym bardziej istotny, że skoro organ w niniejszej sprawie pełnił mniejszą liczbę funkcji aniżeli w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2964/22, to a priori może się wydawać, że zagrożenie naruszenia wymogu operacyjnej niezależności było odpowiednio mniejsze.

Może bowiem być tak, że informacje, które są relewantne dla pełnienia funkcji zarówno przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz tymczasowego administratora, będą bez znaczenia z punktu widzenia funkcji gwaranta depozytów. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na ocenę realności zagrożenia naruszenia wymogu operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów w sytuacji pełnienia mniejszej liczby funkcji. W tym stanie rzeczy, ustalenia WSA są nienależycie osadzone w realiach niniejszej sprawy, bowiem nie uwzględniają należycie liczby i istoty funkcji pełnionych przez organ, jak i sposobu, w jaki te funkcje mogą na siebie oddziaływać.

Nienależyte rozpoznanie odpowiedzi TSUE przez Sąd I instancji przejawia się także tym, że WSA niezasadnie ograniczył swoją analizę do regulacji wewnętrznych BFG. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w tym to, czy w prowadzonym przed BFG postępowaniu niezbędne i wystarczająco opisane przepisy wewnętrzne na piśmie istniały i były przestrzegane, a w sytuacji ich braku, czy w postępowaniu tym były przestrzegane wystarczające środki organizacyjne i inne środki wprowadzone w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów między funkcjami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami.

W sytuacji istnienia przepisów wewnętrznych na piśmie – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie – przedmiot tej oceny oraz kontroli nie może abstrahować od analizy odzwierciedlonych w aktach sprawy działań organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz ich celu. Uwzględnienie tych okoliczności jest kluczowe, ponieważ tylko w ten sposób jest możliwe potwierdzenie albo zanegowanie twierdzenia organu odnośnie do przestrzegania przez niego wymienionych przepisów wewnętrznych bądź innych środków wprowadzonych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że ustanowienie omawianych przepisów wewnętrznych lub wprowadzenie środków organizacyjnych i innych środków, nie jest celem samym w sobie. Działania te mają służyć zapewnieniu niezależności operacyjnej i zapobieganiu konfliktom interesów. W tym celu, w razie istnienia regulacji wewnętrznych bądź innych środków, rolą Sądu I instancji jest ustalenie, czy te przepisy bądź środki były przestrzegane w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja.

W związku z powyższym, kontrola legalności decyzji BFG nie może zostać ograniczona do samych przedłożonych na wezwanie Sądu I instancji przepisów wewnętrznych organu. Tymczasem, znacząca część wywodu WSA dotyczy właśnie abstrakcyjnej kontroli zgodności przepisów wewnętrznych organu z wymogami wynikającymi z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59, bez należytego ustalenia, czy BFG dochował stawianych mu przez prawo unijne wymogów w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ocena WSA w tym zakresie ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że regulacje wewnętrzne organu stworzyły "ryzyko przeplatania się różnych funkcji BFG w ręku jednej osoby i trudności w uchronieniu zadania z zakresu przymusowej restrukturyzacji od wpływów wynikających z realizacji innych funkcji Organu przez tę samą osobę.

Zauważyć też trzeba, że w opisanych warunkach odrębność sprawozdawczości, która potencjalnie może być realizowana wobec tej samej osoby – skupiającej nadzór nad różnymi funkcjami organu, stanowi jedynie fikcję", a także, iż "Z dokumentów dołączonych do pisma Organu z 12 maja 2025 r. wynika, że sytuacje takie w praktyce występowały (zob. protokół nr 42/2019 z posiedzenia Zarządu BFG 4 czerwca 2019 r. str. 1)". Stwierdzenia te są zbyt ogólne, ponieważ nie wskazują konkretnych sytuacji, w których miało dojść do naruszenia wymogu zachowania operacyjnej niezależności, ograniczając się jedynie do ogólnego odesłania do jednego załącznika nadesłanego przez organ. W szczególności, Sąd I instancji nie precyzuje, o jaką konkretnie sytuację chodzi, tj. czego dotyczyło przedmiotowe posiedzenie Zarządu BFG, dlaczego dowodzi ono zakazanego prawem nakładania się różnych funkcji pełnionych przez BFG i jaki wpływ mogło potencjalnie wywrzeć na wynik sprawy. Tego typu argumentacja, jedynie w luźny sposób nawiązująca do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uniemożliwia ocenę prawidłowości twierdzeń WSA.

Nie sposób również nie dostrzec innego jeszcze aspektu odpowiedzi Trybunału na czwarte pytanie, który także powinien był stanowić przedmiot refleksji Sądu I instancji. Otóż Trybunał stwierdził, że "Jeżeli istnieją [...] przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane". TSUE wskazał w tym zakresie, że "publikacja tych przepisów pełni zasadniczo funkcję przejrzystości, której celem jest poinformowanie wszystkich potencjalnie zainteresowanych osób o ich istnieniu i treści, przy czym publikacja ta nie ma wpływu w szczególności na stosowanie tych przepisów" (motyw 130). Prawodawca unijny nie określa ani formy przepisów wewnętrznych, ani też szczególnego sposobu ich publikacji (motyw 123).

W związku z tym, publikacja tych przepisów "może zostać zapewniona za pomocą wszelkich użytecznych środków, o ile środki te pozwalają wszystkim zainteresowanym osobom na zapoznanie się w każdej chwili z tymi przepisami" (motyw 124). Do kategorii "wszystkich (potencjalnie) zainteresowanych osób" z całą pewnością zaliczają się adresaci tychże przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2026 r., sygn. akt II GSK 2388/25).

Jeżeli więc, w odniesieniu do istniejących przepisów wewnętrznych na piśmie "brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane", to WSA powinien był ustalić, czy przepisy wewnętrzne zostały opublikowane. Skoro bowiem naruszenie obowiązku publikacji przepisów wewnętrznych niesie za sobą istotne konsekwencje procesowe w postaci zaktualizowania się obowiązku organu do wykazania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że przepisy te były przestrzegane, okoliczność ta powinna zostać poddana ocenie sądu administracyjnego. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie ograniczają się tymczasem do stwierdzenia, że tego typu regulacje organu zostały opublikowane "w systemie intranet Biura BFG", co, jak dalej wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zyskałoby "istotne znaczenie z punktu widzenia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 gdyby regulacje te wprowadzały rozwiązania prawne skutkujące rzeczywistym rozdzieleniem różnych funkcji BFG i uniknięciu konfliktu interesów pomiędzy nimi".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego – jak i z żadnego innego – fragmentu uzasadnienia nie wynika, na czym w ocenie WSA polega wymóg publikacji przepisów wewnętrznych w rozumieniu dyrektywy 2014/59, jak i czy ten wymóg został w niniejszej sprawie spełniony, czy też nie. Kwestie te są tymczasem istotne dla należytego zrozumienia udzielonej przez TSUE odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne. Nieodniesienie się do nich wskazuje na niedostateczne rozpoznanie przez Sąd I instancji znaczenia wyroku w sprawie o sygn. akt C-118/23.

Z powyższych względów, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na niedostatecznie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie prawa unijnego okazał się uzasadniony.

Jednakże, należy również zauważyć, że podstawę prawną zaskarżonego wyroku współtworzył – wraz z orzeczeniem w sprawie C-118/23 oraz wraz z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 w rozumieniu wynikającym z tego orzeczenia – także przepis art. 105 ust. 2 ustawy o BFG. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wolne wad i deficytów.

Ponownego podkreślenia wymaga, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – aby mogła być uznana za prawidłową – nie mogła abstrahować od analizy faktów o prawnie istotnym znaczeniu, tj. w szczególności podjętych przez organ działań w sprawie. Tylko i wyłącznie w ten sposób byłoby możliwe potwierdzenie albo zanegowanie twierdzenia BFG odnośnie do przestrzegania przez niego przepisów wewnętrznych, zaś w razie ich braku środków organizacyjnych i innych środków wprowadzonych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów.

W związku z tym, że przedmiotem i treścią sporu między adresatem rozstrzygnięcia, a organem administracji publicznej jest zarzut naruszenia prawa przez ten organ, wymaga przypomnienia, że z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG wynika, że w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. Z kolei art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit. a), co, może polegać na błędnej wykładni prawa albo na błędnym jego zastosowaniu, o ile miało wpływ na wynik sprawy, jak również o ile nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym stanowi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 247 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 622, 825, 846, 875).
2. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest z przyczyn określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1, art. 145b § 1 k.p.a. (lub z przyczyn wskazanych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej), z zastrzeżeniem okoliczności wskazanych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. (lub art. 245 § 1 pkt 3 i § 2 Ordynacji podatkowej), których stwierdzenie skutkuje wydaniem orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;
3. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym wypadku chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania kwalifikowane, to jest takie, które może wywrzeć wpływ na treść zaskarżonego aktu, która mogłaby być inna, gdyby do istotnego naruszenia przepisów postępowania jednak nie doszło.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (np. art. 247 Ordynacji podatkowej). Rozstrzygnięcie sądu wydane na tej podstawie nie wymaga uprzedniego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach, (co jest rezultatem stwierdzenia istnienia wad prawnych kontrolowanego aktu, o których mowa w przepisach art. 145 § 1 lub 156 § 1 k.p.a. i w art. 240 § 1 lub art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej lub w innych przepisach) przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji lub postanowienia, o których odpowiednio jest mowa w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (i w art. 245 § 1 pkt 3 i § 2 oraz w art. 247 § 2 Ordynacji podatkowej).

W związku z tym, że przywołane przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do których odsyła art. 105 ust. 2 ustawy o BFG – określają przesłanki odpowiedniego merytorycznego orzeczenia sądu administracyjnego zawierającego w swej sentencji ocenę o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, trzeba stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji nie odpowiada tym wymogom. Stwierdzenie przez WSA, że "Naruszenie zasady bezstronności może przybrać postać kwalifikowaną, uzasadniającą uruchomienie trybu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Generalnie traktowane jest jednak jako uchybienie, które mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę wyeliminowania decyzji w toku sądowej kontroli z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." w istocie rzeczy nie wyjaśnia podstawy prawnej wydanego orzeczenia, a zatem dlaczego zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocena dotycząca zaktualizowania się przesłanek, o których stanowi art. 105 ust. 2 ustawy o BFG, powinna być konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa o cechach określonych w art. 145 p.p.s.a. odniesionych do realiów niniejszej sprawy, nie zaś – o czym była mowa powyżej – konsekwencją abstrakcyjnej oceny przepisów wewnętrznych BFG, czy też wprowadzonych środków organizacyjnych i innych środków, przeprowadzoną w oderwaniu od analizy odzwierciedlonych w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji działań organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz ich celu, a więc, innymi słowy, w oderwaniu od oceny i analizy faktów o prawnie istotnym znaczeniu w sprawie.

Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyłożył szczególną wagę do zasady bezstronności, o której stanowi art. 8 § 1 k.p.a. Zasada ta ma charakter instrumentalny wobec zasady zaufania do władzy publicznej, a w wąskim ujęciu jest rozumiana jako ciążący na organie administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych i wewnętrznych, wynikających np. z uprzedzeń, emocji czy światopoglądu (zob. A Wróbel, t. 12 oraz t. 15 do art. 8 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, WKP 2026). Lokując naruszenie zasady bezstronności na gruncie podstawy wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 – naruszenia tego Sąd I instancji nie powiązał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., lecz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W tym zaś względzie WSA nie wyjaśnił jakie konkretnie okoliczności sprawy miałyby przekonywać o naruszeniu przez BFG zasady bezstronności, które w rozumieniu art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miałyby stanowić inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził jedynie w tym zakresie, że "Ustawa nie wymaga więc w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy", a także iż "O tym zaś, że tego rodzaju naruszenie ma przełożenie na prowadzone postępowanie przesądził TSUE". WSA powołał się w tym zakresie na identyfikację przez TSUE ryzyka zakłócenia podejmowania decyzji w charakterze organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w sytuacji uchybienia wymogom wynikającym z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59 (motyw 108).

W tym stanie rzeczy, WSA uznał, że "Nie ma przy tym żadnych podstaw by z założenia przyjąć, że pozostawało to bez istotnego wpływu na wynik sprawy". Wadliwość tego stanowiska polega na tym, że jest ono pozbawione uzasadnienia. Możność wywarcia istotnego wpływu nie może bowiem być dorozumiana, a wymaga wskazania, dlaczego w ocenie Sądu wynik sprawy mógłby potencjalnie być inny, gdyby do naruszenia nie doszło. Ponadto, należy zauważyć, że jako źródło przedmiotowego wymogu Sąd I instancji wskazał prawo krajowe, tj. art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Drugi z przytoczonych przepisów, który wprowadza wymóg możności wywarcia istotnego wpływu na wynik sprawy, nie był przedmiotem refleksji Trybunału luksemburskiego.

Co więcej, o ile w motywie 111 TSUE stwierdził, iż "nie można wykluczyć, że pełnienie jednej z tych funkcji [tymczasowego administratora lub gwaranta depozytów] przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ma wpływ na podejmowanie decyzji w ramach funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji", o tyle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi o możności wywarcia nie jakiegokolwiek wpływu, ale wpływu istotnego, co rodzi pytania o sposób rozumienia odpowiedzi TSUE w relacji do przepisu prawa krajowego, a w konsekwencji sposób wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uzasadnił swojego stanowiska, w związku z czym nie wiadomo, na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że kwestia ta została przesądzona przez TSUE, ani też w jakim stopniu prawo unijne współkształtowało podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Co więcej, teza o zaktualizowaniu się przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – z którego wynika, że nie chodzi o każde naruszenie prawa, lecz o naruszenie kwalifikowane, tj. mogące mieć istotny wpływ na inny wynik sprawy – nie koresponduje z przytoczoną argumentacją odwołującą się do znaczenia konsekwencji, które miałyby zdaniem Sądu I instancji wynikać z art. 24 § 1 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Naruszenie tych przepisów uzasadniałoby bowiem orzekanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a, a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co tym samym potęguje ocenę o braku spójności w zakresie wskazania i wyjaśnienia prawnej podstawy wyroku.

Odwołując się do przywołanej regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego – której naruszenie zostało powiązane z udziałem w podejmowaniu uchwał wszystkich członków Zarządu BFG odpowiedzialnych za wykonywanie różnych funkcji organu – Sąd I instancji jednocześnie nie wskazał, ani też nie wyjaśnił, która z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. miałaby się w związku z tym zaktualizować, skutkując wadą zaskarżonej decyzji uzasadniającą jej kwalifikowanie jako wady wynikającej z naruszenia innych przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O braku spójności stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie należy wnioskować i na tej podstawie, że wydając kontrolowane orzeczenie na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w relacji do liczby członków Zarządu BFG, quorum wymaganego do podjęcia skutecznej uchwały, a zwłaszcza wyników głosowania nad poszczególnymi uchwałami wskazanymi w uzasadnieniu, WSA nie wyjaśnił, jaki istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miałby mieć udział w tym głosowaniu członka wymienionego organu kolegialnego, który zdaniem tego Sądu miałby podlegać wyłączeniu.

Tezy o naruszeniu tej zasady nie dowodzi więc argumentacja ograniczająca się wyłącznie do krytycznej analizy i oceny rozwiązań prawnych przyjętych, w przedłożonych na wezwanie Sądu I instancji, przepisach wewnętrznych (regulaminów organizacyjnych Zarządu BFG, Biura BFG oraz Departamentów BFG, regulaminu pracy BFG, zasad etyki pracowników BFG oraz zarządzeń dotyczących podziału zadań członków Zarządu, ich nadzoru nad komórkami oraz wzajemnego ich zastępowania się). Co więcej, z przyczyn wcześniej wskazanych, analiza i ocena ta sama w sobie nie jest bowiem pozbawiona istotnych wad i deficytów, co siłą rzeczy podważa trafność wniosków formułowanych na jej podstawie.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa także eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dopuszczenie, a nawet zachęcanie w przepisach wewnętrznych BFG rozwiązań w zakresie odnoszącym się do dodatkowych zadań, czy też zastępstw – mających nota bene charakter wyjątków od zasady – czy też inicjatywy pracowniczej. Tak definiowane wady oraz deficyty tych przepisów wewnętrznych (czy też środków organizacyjnych i innych odpowiednich środków) nie zostały bowiem w wystarczającym stopniu skonfrontowane z konkretnymi działaniami, sytuacjami lub zdarzeniami, ani też z ich rezultatami czy konsekwencjami, których rodzaj, charakter oraz skala miałyby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy. WSA nie wskazał bowiem, w jaki sposób w realiach niniejszej sprawy – a nie w realiach abstrakcyjnego wzorca działania określonego w przepisach wewnętrznych – miało dojść do braku zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów, a co za tym idzie, naruszenia zasady bezstronności.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt II ppkt 10 petitum skargi kasacyjnej, jak i pozostający z nim w funkcjonalnym związku zarzut z pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie, w konsekwencji czego zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Mając na uwadze charakter tych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem ich ocena byłaby przedwczesna.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji uwzględni przedstawione oceny prawne oraz znaczenie wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., a wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów mają zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, NSA wziął pod uwagę charakter niniejszej sprawy oraz specyfikę jej stanu faktycznego.